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Resumen
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FAO, 1996
1.1 Es un hecho bien sabido que la tierra y el agua son los dos recursos primarios, no sólo de la agricultura, sino de toda la vida que existe sobre la tierra. Cuando el abastecimiento de agua es suficiente y los suelos son fértiles, la agricultura puede sostener la vida humana civilizada, a condición de que el clima sea favorable. En cambio, la falta del agua necesaria, incluso temporalmente, impide las faenas agrícolas y desencadena la inseguridad alimentaria. En este momento, en que la población del mundo y las necesidades de alimentos están aumentando a un ritmo sin precedentes, es cada vez más difícil incrementar el suministro de agua para los agricultores. La presión cada vez mayor de que son objeto los recursos –vulnerables– de aguas y tierras hace urgente y esencial conseguir una gestión eficaz.
1.2 El agua dulce es un recurso limitado, disponible en muchos lugares, aunque no en todas partes, sensible a las influencias externas y a la degradación ambiental, difícil de ordenar debido a su movilidad y costoso de regular. El crecimiento demográfico y el desarrollo socioeconómico determinan un incremento de la demanda y, al mismo tiempo, los cambios que están acaeciendo a nivel mundial y la geopolítica internacional no hacen sino crear una mayor incertidumbre con respecto al agua. El agua está comenzando a escasear al mismo tiempo que aumentan su utilización para actividades diversas. La necesidad y la motivación para ordenar estos recursos no cesará de aumentar. La escasez de agua amenaza aspectos fundamentales de la seguridad humana: la producción de alimentos, la salud del medio acuático y la estabilidad social y política.
1.3 En el problema de ordenar unos recursos de agua dulce limitados existen aspectos cuantitativos y cualitativos. Los ríos son desviados de sus cursos naturales y los acuíferos sobreexplotados; arroyos, lagos, estuarios y acuíferos se utilizan para absorber los productos residuales de una gestión descuidada y los suministros de agua adecuada que aún subsisten sufren la amenaza de degradación. Todos estos males han de ser remediados. El agotamiento y la degradación no son inevitables, se cuenta con los conocimientos y recursos necesarios para alimentar a la humanidad de forma sostenible. La tarea que se afronta consiste en poner a contribución los conocimientos y la voluntad para mejorar lo que de otra forma puede convertirse en una crisis.
1.4 Si bien es cierto que existen diferentes opciones de política para la gestión de los recursos hídricos, el tema del agua es un tema sensible y la reforma del comportamiento público a este respecto es una tarea difícil que entraña costos políticos y administrativos elevados. Tal vez no será posible alcanzar la perfección y los cambios de política tienen consecuencias a largo plazo y siempre dan lugar a la existencia de ganadores y perdedores. Por ello, aunque los beneficios puedan ser sustanciales, es posible que los cambios no sean aceptables para todas las partes interesadas.
1.5 Hay que tener en cuenta que aplicar medidas lleva tiempo. Las decisiones deben basarse en las tendencias probables, tanto a nivel mundial como local, de factores como el crecimiento demográfico, la urbanización, la mun-dialización, la evolución de la tecnología y la información, la modificación de las influencias culturales y la degradación del medio ambiente. Conseguir que las políticas hídricas y las medidas necesarias para aplicarlas sean aceptadas exige tiempo, que también se debe conceder tanto a quienes impulsan como a quienes rechazan esos cambios.
1.6 La agricultura es la actividad que utiliza un mayor volumen de agua, más de las dos terceras partes de la que proporcionan los ríos, lagos y acuíferos del planeta. A medida que aumenta la población y crecen las economías, el agua va convirtiéndose en un recurso más escaso y valioso. En muchos países, la competencia entre la agricultura, la industria y los núcleos urbanos por los recursos hídricos está limitando ya las iniciativas de desarrollo. Pero, paradójicamente, aunque el agua es cada vez más escasa, en muchas zonas se utiliza todavía de forma muy ineficaz. En algunos lugares hasta el 60 por ciento del agua desviada o bombeada para el riego no llega a la zona de cultivos y en las ciudades se distribuye el agua a través de sistemas que registran fugas y a unos consumidores que pagan una cantidad insuficiente (o que no pagan nada) por este recurso. Algunas pérdidas son inevitables pero una parte de ellas son recuperables y reutilizables. Las industrias, las ciudades y la agricultura permiten que el agua sea contaminada y, aunque un cierto grado de polución es inherente a la utilización misma del agua, grandes cantidades de este recurso se pierden por efecto de una contaminación irrecuperable.
1.7 El despilfarro en la aplicación del riego no sólo entraña la pérdida de agua, de valor inapreciable, sino que además ocasiona problemas de anegamiento y de salinización. Más del 10 por ciento de la superficie mundial de regadío está afectada, en diferentes grados, por la salinización, un fenómeno de amplitud y gravedad crecientes. El vertido de residuos urbanos e industriales y la evacuación de residuos químicos de la agricultura está deteriorando la calidad del agua superficial, y las aguas subterráneas no sólo son contaminadas por elementos procedentes de la superficie, sino que sufren un daño irreparable como consecuencia de la intrusión de agua marina. También resultan afectados los ecosistemas acuáticos de los cursos de agua y de los estuarios que reciben agua en cantidad insuficiente y de escasa calidad.
1.8 En este momento se está cuestionando la primacía tradicional de la agricultura en la asignación de los recursos hídricos. Se han alzado voces críticas que reclaman a los gobiernos y donantes que reconsideren las consecuencias económicas, sociales y medioambientales de los proyectos de regulación del agua financiados y administrados por el sector público. Pese a las cuantiosas inversiones y subvenciones, el funcionamiento del riego no siempre ha estado a la altura de las expectativas en cuanto al incremento de los rendimientos y la eficiencia en la utilización del agua. La agricultura no sólo es el sector que utiliza un mayor volumen de agua, sino que además tiene un valor relativamente bajo y escasamente eficiente en cuanto al uso del agua, y además está muy subvencionado. La constatación de los límites del volumen de agua dulce renovable que puede producir el ciclo hidrológico obliga a evitar que esta situación continúe en el futuro.
1.9 En muchos casos, la agricultura no puede competir económicamente por los escasos recursos de agua disponibles. Dado que las ciudades e industrias están en condiciones de pagar cantidades más elevadas por el agua y obtener una tasa de rendimiento económico más elevada por unidad de volumen, el sector agrícola tiene que demostrar que los suministros de agua que recibe se utilizan adecuadamente para garantizar la seguridad alimentaria. De otro modo, el sector agrícola tendrá que renunciar progresivamente al agua, que se destinará a otros usos, de mayor valor, en las ciudades e industrias. La ironía reside en el hecho de que se espera que en el futuro la agricultura de regadío consiga una producción mucho mayor con un menor volumen de agua. Todavía no se han evaluado con precisión las consecuencias que tendrá para la producción de alimentos la desviación de recursos hídricos de la agricultura a los núcleos urbanos.
1.10 La seguridad alimentaria está estrechamente relacionada con la seguridad hídrica. Entre el 30 y el 40 por ciento de los alimentos del mundo procede de las tierras de regadío (el 17 por ciento del total de tierras cultivadas) y una quinta parte del valor total de la producción de pescado corresponde a la acuicultura de agua dulce. En el próximo siglo, la seguridad y estabilidad de los suministros de alimentos guardarán una estrecha relación con el éxito en la regulación del agua. La regulación de la humedad a nivel del sistema radicular permite maximizar y estabilizar la producción, garantizando que las fluctuaciones en el régimen de precipitaciones no repercuta negativamente en los cultivos, lo que permite obtener todos los beneficios derivados de la introducción de variedades de alto rendimiento y de sistemas de nutrición y protección de las plantas. Para conseguir resultados satisfactorios no bastará con construir más presas y más canales y nivelar y regar superficies más extensas, sino que cada vez será más necesario mejorar la gestión: rehabilitar los sistemas ineficientes y sustituir los sistemas tradicionales propios de una era de abundancia por otros que utilicen una tecnología más desarrollada. Para ello habrá que disponer de fondos y de agricultores y de gestores capaces y cualificados.
1.11 La Cumbre Mundial sobre la Alimentación ofrece la oportunidad de reflexionar sobre los vínculos indisolubles entre los recursos hídricos y la seguridad alimentaria; de examinar cómo se utiliza en la actualidad el agua en la agricultura; y de impulsar la reflexión crítica, la investigación y la actuación de cara al futuro. Al examinar los recursos hídricos será necesario tener en cuenta todos los aspectos, tanto materiales, como económicos y sociales.
2.1 El gran volumen de agua contenida en los mares, en los casquetes de hielo y en los glaciares de la Antártida y de Groenlandia, así como en las profundidades subterráneas, no es accesible para poder utilizarla en la agricultura. El agua dulce destinada al consumo humano y a la agricultura procede básicamente de las precipitaciones que recibe la tierra. Sin embargo, la cantidad de agua que se precipita desde la atmósfera no puede ser mayor que la que se evapora en la superficie de la tierra y el agua, incluido el mar. El agua se recicla constantemente como consecuencia de la evaporación producida por la energía solar, y las lluvias y el caudal de los ríos dependen del ciclo anual de las estaciones.
2.2 Las precipitaciones anuales sobre la tierra son, en promedio, de 110 000 km3, de los cuales 70 000 km3 se evaporan y vuelven a la atmósfera. A la parte de agua que se evapora se le denomina en ocasiones «agua verde», que es el suministro de agua destinado a la vegetación que no recibe agua de riego, incluidos los bosques y espacios arbolados, las praderas y los cultivos de secano. Alrededor del 26 por ciento de esa «agua verde» (18 000 km3) es utilizado ya por los seres humanos, principalmente para la agricultura. El 74 por ciento restante (unos 52 000 km3) sirve para satisfacer las necesidades de agua de todas las demás especies y comunidades naturales asentadas en la tierra.
2.3 Una vez descontada la evaporación de las precipitaciones que caen sobre la tierra, quedan 40 000 km3 anuales de agua dulce en lagos, embalses y cursos de agua, así como en los acuíferos, que registran un activo intercambio con las aguas superficiales. Esa «agua azul» está distribuida de forma desigual en el espacio y en el tiempo y tiene una presencia efímera ya que fluye sin cesar para desembocar en un sumidero de agua, como el mar o las marismas. Mientras permanece en la superficie está sometida a un proceso permanente de evaporación. No toda esa agua es accesible: los remotos cursos de agua del Amazonas, el Zaire-Congo y los ríos del Polo Norte, alejados de las zonas donde existe demanda de agua, acumulan aproximadamente el 20 por ciento de todo el volumen del «agua azul». Una gran parte de la escorrentía no está disponible cuando se necesita y es difícil de aprovechar, ya que se trata de agua de inundaciones (Figura 1).
2.4 Se estima que el caudal de agua realmente accesible para uso humano es de 9 000 km3, a los que hay que añadir 500 km3 de escorrentía regulada por los embalses existentes, lo cual supone una escorrentía anual de 12 500 km3. La regulación del resto de las aguas azules (27 500 km3) para que esté disponible donde y cuando se necesita resulta difícil y costoso a causa del relieve, el alejamiento de los centros de población y desarrollo y las consecuencias sociales y medioambientales de la construcción de presas y otras obras para el aprovechamiento del agua.
Figura 1: PROPORCION DE LAS PRECIPITACIONES ANUALES SOBRE LA TIERRA QUE CONSTITUYE EL AGUA AZUL ACCESIBLE
2.5El volumen de agua utilizado anualmente en la agricultura, la industria y los servicios municipales, y el correspondiente a las pérdidas registradas en los embalses es, en total, de 4 430 km3, de los cuales el 54 por ciento (2 285 km3) se utiliza para el consumo, mientras que el 46 por ciento restante vuelve a ser agua disponible, aunque de menor calidad. Una parte del agua superficial disponible debe seguir su curso natural para asegurar la dilución de los efluentes y salvaguardar la conservación del ecosistema acuático. El caudal exacto de agua que debe permanecer en los ríos varía en función de la época del año y de muchos otros factores específicos de cada una de las cuencas fluviales. A reserva de que se comprenda mejor el complejo funcionamiento ecológico de los ríos, esas necesidades se estiman en 2 350 km3. El agua apropiada para uso humano, incluida la que se capta y la que ha de permanecer en los cursos de agua, totaliza 6 780 km3 anuales, es decir, el 54 por ciento de la escorrentía accesible (Figura 2)1.
2.6 Así pues, más de la mitad de los recursos hídricos a los que puede accederse fácilmente ya se están utilizando. Teniendo en cuenta las proyecciones relativas a la población y a la demanda de agua, las cifras de los recursos hídricos mundiales indican que la situación empeorará. Como el agua y la población están distribuidas de forma desigual, algunos países y regiones se encuentran ya en una situación crítica y zonas cada vez más extensas de todo el mundo están sufriendo las consecuencias de la escasez de agua dulce y está aumentando la competencia entre los usuarios. A continuación se analiza la situación en relación con los recursos hídricos per cápita.
Figura 2: PROPORCION DE AGUA VERDE Y AGUA AZUL YA ASIGNADA PARA USO HUMANO
2.7 Desde hace mucho tiempo, la mayor parte del agua consumida por el hombre se destina a la agricultura, que actualmente absorbe alrededor del 70 por ciento del agua extraída en el mundo. El 30 por ciento restante se destina a usos domésticos, municipales e industriales. El clima y la economía influyen en la utilización del agua que se extrae de los cursos naturales. Así, los países industriales de las regiones húmedas y templadas dedican una proporción menor de agua a la agricultura que los países en desarrollo de los trópicos áridos. En estos últimos, la agricultura puede llegar a absorber más del 90 por ciento de los recursos hídricos, mientras que en los primeros se dedica a estos usos menos del 30 por ciento del agua disponible. El modelo de utilización del agua puede servir como indicador del desarrollo: a medida que aumenta la riqueza, aumenta también el trasvase de agua extraída desde la agricultura a la industria y al sector doméstico.
2.8 La mayor parte del agua utilizada en la agricultura se destina al riego de los 250 millones de ha que existen aproximadamente en el mundo. El agua utilizada en la producción se evapora en el proceso biológico de producción del cultivo. El agua destinada al riego pero que, por diferentes razones, no es absorbida por la planta, emerge en su mayor parte como agua de drenaje y recarga el manto freático. El riego influye en la calidad del agua extraída, pero no consumida, al aumentar la concentración salina y la contaminación debida al uso excesivo de fertilizantes y plaguicidas.
2.9 Se estima que la agricultura de regadío produce casi el 40 por ciento de los alimentos y de los productos agrícolas en todo el mundo, en el 17 por ciento de las tierras agrícolas, lo cual atribuye una importan-cia desproporcionada a las zonas de regadío en el contexto de la seguridad alimentaria mundial. La tecnología de la regulación del agua consigue en formas diversas este notable incremento de la productividad. Por lo general, el riego proporciona agua suficiente a las plantas durante todo el período de crecimiento, facilitando así la obtención de elevados rendimientos. En los trópicos y en las zonas que gozan de un clima adecuado, la regulación del agua puede garantizar una segunda (y a veces una tercera) cosecha anual, si se dispone de agua suficiente. En las regiones húmedas, la agricultura de regadío tan sólo complementa la humedad del suelo que proporcionan las lluvias. Según el clima, las especies cultivadas y la intensidad de cultivo, el volumen de agua utilizado para el riego oscila entre 2 000 y 20 000 m3/ha/año. Teniendo en cuenta que existen amplias variaciones debidas al clima y a la estación, puede estimarse de forma aproximada que el «agua azul» aporta la mitad de la humedad absorbida por los cultivos. Esta es una estimación de la media mundial; en las regiones muy áridas, toda la humedad del suelo absorbida por la planta se suministra por medio del riego.
2.10No es posible sustituir al agua en los procesos de producción biológica. En el Estado de California (Estados Unidos), por ejemplo, la producción de trigo requiere 1,3 m3/kg, la de aceite de soja 22 m3/kg, la de bovinos 16 m3/kg y la de aves de corral 5,8 m3/kg. Estas cifras pueden presentar alguna oscilación en función del clima y de los métodos de producción aplicados en las diferentes regiones. Para la producción de una dieta típica en el Estado de California se necesitan 2 200 m3/per cápita/año, el 64 por ciento de los cuales se utilizan en la producción de carne. En Túnez, esa cifra es de 1 100 m3/per cápita/año, el 27 por ciento de los cuales se destinan a la producción de carne. En el Estado de California, se estima que el riego aporta más del 70 por ciento del agua, y en Túnez casi el 60 por ciento. Naturalmente, muchas regiones, incluidas las dos que se han mencionado como ejemplo, importan y exportan alimentos y, por consiguiente, el agua que éstos llevan2.
2.11 El «agua azul» accesible, el 50 por ciento de la cual ya se destina a diversos usos en todo el mundo, no es sustituible en algunas de sus funciones: para beber las personas y abrevar los animales, para la higiene, el lavado, el saneamiento y los servicios municipales, para los procesos industriales, así como para los peces, la vida acuática y el medio ambiente. Por esta razón, tiene mayor valor que el «agua verde», en tanto que bien escaso, y su aplicación es especialmente eficiente para complementar la humedad del suelo cuando faltan las lluvias o éstas son insuficientes. Cuando el agua escasea, los esfuerzos se centrarán en recoger una mayor proporción del agua de lluvia, para suministrarla al sistema radicular de las plantas, con objeto de salvaguardar el «agua azul», más escasa.
2.12 El Cuadro 1 pone de manifiesto que la tercera parte de toda la esco-rrentía continental procede de Asia. Sin embargo, si en vez de la escorrentía absoluta se considera el caudal específico (escorrentía por km2), se aprecia que América del Sur tiene una mayor riqueza de recursos hídricos que otros continentes. Estas cifras globales, que se obtienen sumando los datos procedentes de amplias zonas, entre las cuales hay regiones muy húmedas y desiertos, pueden resultar engañosas. Así, al desglosar las cifras correspondientes a Oceanía y a Australia se aprecia que este último continente tiene una gran escasez de recursos, mientras que Indonesia, por ejemplo, posee agua abundante. La tendencia en la evolución de los recursos hídricos per cápita entre 1960 y el año 2000 refleja el crecimiento demográfico. Asia y Africa se hallan en una situación próxima a la escasez. En cambio, la situación en Europa es bastante estable, mientras que Africa sólo posee actualmente la tercera parte del agua per cápita que disponía en 1960. En los principales países asiáticos, el agua disponible por persona es prácticamente la correspondiente a un indicador biológico significativo: el volumen de agua (en forma de humedad del suelo) necesario para producir la dieta anual per cápita (aproximadamente 2 000 m3). En China, con 2 300 m3/per cápita/año, la agricultura de regadío aporta en la actualidad el 70 por ciento de la producción de alimentos aproximadamente, y en la India, con 2 000 m3/per cápita/año, más de la mitad del total.
2.13 Las cifras promedio que se ofrecen en el Cuadro 1 no muestran las situaciones críticas que, como se sabe, existen particularmente en Africa del Norte y en el Cercano Oriente. En el Cuadro 2 se enumera una serie de países en los cuales la disponibilidad de agua per cápita será escasa en el año 2000 y que, por consiguiente, se enfrentan (o podrán enfrentarse) a una situación crítica. En algunos de esos países, el agua disponible procede de su propio territorio, mientras que otros países dependen fuertemente del caudal de ríos transfronterizos. La lista es incompleta, pues existen otros países en los que la disponibilidad de agua per cápita es muy reducida. Además, en algunos países donde la media es elevada, existen regiones con una escasa disponibilidad. La crisis del agua no afecta al mismo tiempo al conjunto del planeta, sino que se está extendiendo gradualmente por las regiones áridas y con una gran densidad de población.
Cuadro 1: Distribucion de los recursos hidricos por continentes
Cuadro 2: Paises que, previsiblemente, sufriran escasez de recursos hidricos en el año 2000
2.14 En el Cuadro 3 se indica el volumen de agua utilizado por continentes, descontados la evaporación que se registra en los embalses y el volumen que debe conservarse en las cuencas fluviales. Pone de manifiesto que, como ya se ha indicado, la agricultura absorbe más de las dos terceras partes del agua utilizada en el mundo. Ahora bien, mientras que en Africa y en Asia la actividad agrícola acapara el 85 por ciento del agua utilizada, sólo absorbe el 33 por ciento en Europa; en efecto, en este continente pequeño y muy industrializado, más del 50 por ciento de los recursos hídricos utilizados se destinan al sector industrial. Es América del Norte la región donde se utiliza un mayor volumen de agua per cápita, lo que refleja el fuerte desarrollo agrícola e industrial de esta región. En el extremo opuesto se encuentra Africa (con el consumo per cápita más reducido), donde la infraestructura de aprovechamiento del agua está subdesarrollada y donde no se han movilizado los recursos.
Cuadro 3: Utilizacion de agua por continentes (1990)
2.16 En condiciones de escasez de agua, la agricultura ha de competir por unos suministros limitados con otros usuarios –el suministro de agua urbano y municipal, la industria– que tienen un mayor potencial y más peso económico. En las sociedades rurales tradicionales, la adaptación a una situación de escasez creciente de agua y de recurso cada vez más frecuente al comercio para garantizar la seguridad alimentaria puede entrañar dificultades. El proceso de implantación de un nuevo modelo de actividad económica y social en las sociedades rurales requiere tiempo, en ocasiones el paso de varias generaciones. Muchos países que ya sufren escasez de agua o que ven cómo se aproxima esa situación, deben apresurarse a formular las políticas y estrategias y a establecer el marco institucional y jurídico adecuados, así como conseguir la capacidad de gestión necesaria.
2.17 La ordenación de los recursos hídricos con el fin de hacer frente a la escasez exige comprender en qué forma el sector del agua está vinculado a la economía nacional. También es importante comprender cómo influyen en estos recursos los instrumentos de política económica en todos los sectores, así como en los planos local, regional y nacional y al nivel de las familias, las explotaciones agrarias y las empresas. Las políticas macroeconómicas y las políticas sectoriales cuyo objeto no es específicamente el sector hidrológico pueden tener efectos estratégicos sobre la asignación de los recursos y sobre la demanda agregada en la economía.
2.18 La adopción de medidas para hacer frente a la escasez de agua tropieza con una serie de limitaciones básicas. En efecto, no sólo existe premura de tiempo para afrontar las necesidades crecientes de agua, sino que son pocas las medidas que pueden adoptarse para conseguir aumentar el volumen de agua disponible y cada vez existe mayor competencia por los fondos necesarios para financiar esas medidas. Las iniciativas en vigor son insuficientes y redundan en la pérdida de un tiempo y unos recursos de valor inapreciable para conseguir el agua necesaria. La información de que se dispone, la concientización y la intervención a nivel internacional pueden no resultar eficaces porque los grupos de presión políticos, económicos y ambientales sólo intervienen para corregir las prácticas de utilización insostenibles y desarrollar el potencial de futuros suministros cuando los problemas y conflictos se plantean a nivel nacional y local.
2.19 La política de gestión de los recursos hídricos debe afrontar una multiplicidad de problemas, entre los que destacan los siguientes:
2.20 La unidad natural de aprovechamiento del agua es la cuenca fluvial. Las fuentes de agua en una cuenca fluvial son las precipitaciones actuales y anteriores que se han almacenado (la nieve, el hielo y el agua superficial y subsuperficial almacenada en embalses, lagos, el perfil del suelo y los acuíferos); los trasvases desde las cuencas excedentarias a las que padecen problemas de escasez; y el agua desalada. Los procesos debido a los cuales el agua deja de estar disponible son los siguientes: el trasvase del agua a la atmósfera en forma de vapor (evaporación y evapotranspiración); la salinización debido a la mezcla en una masa de agua salada (océanos, lagos salados y acuíferos salinos); y la contaminación del agua por sales y elementos tóxicos que impiden su utilización.
2.21 La mayor parte de las veces, el agua extraída de una cuenca hidrográfica retorna, parcial o totalmente, después de haber sido utilizada, al sistema superficial o subterráneo, para convertirse en una fuente secundaria de suministro. La calidad del suministro secundario de agua de drenaje es inferior siempre a la del suministro primario, porque al ser utilizada el agua incorpora sustancias contaminantes y porque el proceso de evaporación a que está sometida ocasiona la concentración de las sales existentes. Así pues, el volumen y la concentración de contaminantes en el agua aumenta sustancialmente a medida que es reciclada en la cuenca fluvial a través de las fases sucesivas. Debido a la complejidad del proceso, las cifras de almacenamiento y extracción de agua pueden resultar engañosas.
2.22 La posibilidad de aumentar la eficiencia del agua a nivel de la cuenca fluvial depende de una administración estricta del proceso mediante el cual el agua deja de estar disponible. He aquí algunos de los objetivos que hay que conseguir:
2.23 Aumentar la eficiencia del riego –el porcentaje de agua extraída que es absorbida por las raíces de la planta– no entraña necesariamente aumentar el volumen de agua disponible en la cuenca fluvial. El agua subterránea y el agua de drenaje procedente de los sistemas de riego establecidos, de bajo costo y escasa eficiencia, puede ser una fuente de abastecimiento para usuarios situados aguas abajo. La eficiencia de utilización del agua se incrementa cuando se reduce la evaporación improductiva y se impide que el agua dulce se mezcle con agua salina, por ejemplo, almacenando el agua de las crecidas en un embalse hasta que pueda ser utilizada (Frederiksen, 1996; Appelgren y Klohn, 1996).
Recuadro 1 |
| La desalación es una opción costosa, especialmente porque exige utilizar grandes cantidades de energía. Las mejores plantas de desalación que funcionan en la actualidad utilizan alrededor de 30 veces la energía mínima teórica necesaria para eliminar la sal del agua. Las mejoras tecnológicas podrían reducir la energía utilizada a 10 veces el mínimo teórico, lo cual sigue siendo, sin embargo, un volumen de energía considerable. Parece que en el futuro previsible la desalación seguirá aplicándose principalmente para satisfacer las necesidades de agua de boca en los países donde los recursos hídricos son escasos y la energía abundante. |
La función del agua subterránea
2.24 El agua subterránea desempeña una función importante en la disponibilidad de recursos hídricos. A menudo, el sistema tradicional de evaluación de los recursos hídricos por medio de la escorrentía fluvial pasa por alto este hecho. Un tercio del caudal de los ríos procede de acuíferos subterráneos, los cuales representan el componente más estable del flujo superficial. En las zonas áridas y semiáridas, donde los acuíferos no están conectados sistemáticamente con la red fluvial o donde el agua superficial es rara y está desigualmente distribuida, el agua subterránea puede ser una fuente de abastecimiento. Por lo general, el agua subterránea sirve de protección contra el déficit estacional de lluvias. De este modo, por ejemplo, contribuye a evitar que la economía agrícola del subcontinente indio sufra las consecuencias de las fluctuaciones del clima monzónico. Sin embargo, en la actualidad se están agotando los acuíferos en algunas de las más importantes regiones productoras de alimentos como consecuencia del bombeo excesivo de aguas subterráneas. Esta tendencia se manifiesta en la mayor parte de las regiones áridas (por ejemplo en Asia, Méxi-co, el Cercano Oriente, Africa del Norte y el oeste de los Estados Unidos).
2.25 Los usuarios –los agricultores, por ejemplo– no pueden bombear indefinidamente agua de los acuíferos a mayor velocidad de la que se recarga. A medida que desciende la capa freática, resulta demasiado costoso continuar bombeando el agua o ésta resulta demasiado salada para irrigar los cultivos. El acuífero puede incluso agotarse completamente. Cuando el uso de agua subterránea excede la recarga natural, el nivel de utilización de agua es insostenible y no puede mantenerse a largo plazo. Además de agotar los suministros, la explotación indiscriminada del agua subterránea puede producir otros efectos irreversibles. En las zonas costeras puede suponer que el agua salada invada los acuíferos de agua dulce, contaminando los sumi-nistros y agotando por completo el depósito de agua subterránea. En algunos casos, esto puede acarrear, por efecto de la compactación geológica, una reducción permanente de la capacidad natural del acuífero para almacenar agua.
2.26 La contaminación de los acuíferos es un problema cada vez más grave en todo el mundo, especialmente para el suministro urbano. Cuando contaminantes como los nitratos procedentes de la agricultura o productos químicos vertidos por la industria penetran en el depósito de agua subterránea, contaminan el agua dulce almacenada. Restaurar las condiciones de salubridad en los acuíferos contaminados es una tarea que exige mucho tiempo.
2.27 Se considera que existe seguridad alimentaria cuando todas las familias poseen los medios físicos y económicos para conseguir alimentos suficientes para todos sus miembros y cuando dichas familias no corren el riesgo de perder la posibilidad de acceso a los alimentos. En último extremo, el determinante principal de la seguridad alimentaria es el poder de compra de la unidad familiar. A escala nacional, la seguridad alimentaria implica la autosuficiencia alimentaria, que permite cubrir las necesidades de alimentos mediante una combinación óptima de producción interna y comercio internacional.
2.28 En la mayor parte de los países de las regiones cálidas, la disponibilidad de agua per cápita es inferior ya al nivel que permitiría producir localmente los alimentos necesarios para alimentar a la población. En algunos de estos países, es necesario producir localmente alimentos suficientes que permitan hacer frente a una contingencia (una guerra o un embargo) que imposibilite la importación de alimentos. En determinados casos, esta política ha entrañado la explotación de agua fósil –recurso no renovable– para producir cultivos alimentarios de escaso valor. Generalmente, en estos casos los alimentos de producción nacional tienen un precio más elevado que en los mercados internacionales y ello redunda en perjuicio de la seguridad alimen-taria de las capas de la población de menores ingresos. La preocupación nacional respecto a la posibilidad de disponer de agua suficiente para la producción de alimentos es también una de las causas que provocan las denominadas «guerras del agua».
2.29 La autosuficiencia alimentaria exige que la economía genere las exportaciones suficientes para cubrir el costo de importar los alimentos necesarios para satisfacer las necesidades de la población y exige también que en alguna parte del mundo exista agua disponible para cultivar alimentos suficientes para toda la población del planeta. Depender del comercio comporta algunos riesgos, como el deterioro de las relaciones de intercambio en los mercados mundiales, la incertidumbre en el suministro y la inestabilidad de los precios.
2.30 En el contexto de la autosuficiencia alimentaria, la seguridad hídrica se consigue aplicando una política encaminada al desarrollo económico y a la utilización racional y sostenible del agua, que es un recurso limitado. La finalidad de esa política es satisfacer las necesidades de los usuarios de los sectores doméstico y urbano, así como las del comercio, el turismo y la industria, a fin de ofrecer oportunidades de empleo a la población. Sin duda, la falta de agua o el suministro irregular a las zonas urbanas se traduce en inquietud social, tensión política e inseguridad hídrica.
2.31Se han adoptado medidas para cuantificar las necesidades mínimas de agua compatibles con la seguridad hídrica. En el Cercano Oriente, las necesidades mínimas se han cifrado en 125 m3/per cápita/año. De esa cifra, 100 m3 se destinarían a cubrir las necesidades de uso doméstico, urbano e industrial y los 25 m3 restantes constituyen una pequeña asignación para el cultivo de hortalizas y para la cría de ganado y de pollo (Shuval, 1996). Teniendo en cuenta que alrededor del 65 por ciento del agua suministrada para uso doméstico, urbano e industrial puede reciclarse para la agricultura y otros usos industriales o urbanos para los que no es necesaria agua potable, la disponibilidad efectiva total de agua dulce y reciclada en estas condiciones de satisfacción de las necesidades mínimas podría alcanzar los 190 m3/per cápita/año3.
2.32 En un mundo en el que el agua es un recurso escaso, no es posible ignorar la complejidad del mundo natural, la equidad humana, la preocupación por otras especies y el bienestar de las generaciones futuras. En la ICWE se formuló una declaración de principios que sirvió como fundamento para el capítulo del agua del plan de acción mundial elaborado en la Cumbre para la Tierra de 1992 (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo [CNUMAD], realizada en Río de Janeiro, Brasil). En 1993, el Banco Mundial publicó un documento normativo sobre los recursos hídricos que establece un marco para el aprovechamiento del agua (Banco Mundial, 1993b). Todos estos documentos hacen un llamamiento para que se tenga en cuenta la relación existente entre el desarrollo económico y la protección de los ecosistemas naturales, para que se reconozca que el agua es un bien económico y para que la opinión pública participe en la planificación del uso y aprovechamiento del agua. A partir de entonces, muchos países han acometido un proceso de revisión y reforma de la política de recursos hídricos (FAO, 1995d; FAO/PNUD, 1995).
2.33 Las instituciones fijan las «reglas del juego» por las que se rige el funcionamiento del sistema económico. Por ejemplo, los derechos de propiedad son parte de un mecanismo institucional que regula el desarrollo de las actividades económicas, incluido el uso del agua. La escasez relativa de agua y los costos de transacción que es necesario sufragar para establecer y hacer cumplir los derechos del agua influyen en la forma que adoptan las instituciones hidrológicas. Entre los costos de transacción figuran los recursos necesarios para obtener información, negociar acuerdos o derechos de propiedad y vigilar el cumplimiento de esos acuerdos. Las características de la oferta y la demanda de agua hacen que los costos de transacción sean elevados y que el valor del agua sea relativamente bajo en comparación con otros recursos o productos.
2.34 En cualquier nación, el establecimiento de una estructura institucional para la asignación del agua es una función fundamental de la política social. En último término, la elección de esa estructura resulta de un compromiso entre la naturaleza física del recurso, las reacciones humanas ante las políticas y los objetivos sociales en conflicto. No es sorprendente que las diferentes culturas busquen una solución de compromiso de acuerdo con la importancia relativa de sus objetivos concretos. Los países utilizan procedimientos diversos para conseguir un equilibrio entre la eficiencia económica (conseguir el mayor valor económico de una determinada base de recursos) y la equidad (garantizar un trato equitativo). La libertad individual, la equidad, la participación popular, el control local y la resolución ordenada de los conflictos son otros objetivos importantes que las sociedades deben tener presentes al dar forma a la estructura de asignación del agua. Este proceso está muy avanzado y cuenta con el apoyo decidido de la FAO, el Banco Mundial y diversos donantes (véase FAO, 1995d; FAO/PNUD, 1995).
2.35 Una gran parte de los suministros de agua dulce del mundo están situados en cuencas hidrográficas y acuíferos que atraviesan fronteras nacionales. Más de 200 ríos fluyen a través de dos o más naciones cuyas fronteras políticas atraviesan las cuencas hidrográficas. La competencia por el agua en el interior de los países y entre ellos constituye una amenaza para la seguridad del ser humano en este momento en que los suministros no son suficientes (o así se piensa) para hacer frente a las necesidades. En un tiempo en que una gran parte del mundo no tiene posibilidades (o éstas son muy limitadas) de aumentar los suministros globales, es necesario buscar una situación de equilibrio en la que los distintos usuarios estén dispuestos a hacer concesiones, en un contexto amplio de desarrollo y seguridad.
2.36 En el momento presente, el derecho internacional no ofrece apenas medidas concretas para solucionar los conflictos del agua, pues no existe un marco jurídico que rija la asignación y utilización de las aguas internacionales ni que reconozca el uso beneficioso del agua para los ecosistemas. La Asociación de Derecho Internacional (ILA) y la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas (CDI) han enunciado una serie de principios, que incluyen cuatro obligaciones: informar y consultar con los vecinos que comparten el agua antes de adoptar medidas que puedan afectarles; intercambiar datos hidrológicos periódicamente; evitar causar un daño sustancial a otros usuarios del agua; y asignar el agua de una cuenca fluvial compartida de manera razonable y equitativa. En el mundo real, estos principios son insuficientes como orientación de los comportamientos. En particular, los conceptos «razonable» y «equitativo» son objeto de interpretaciones muy diferentes.
2.37 Entre los factores que plantean problemas para la asignación y aprovechamiento equitativos y eficientes de los recursos hídricos figuran la variabilidad e incertidumbre de los suministros, la compleja interdependencia entre los usuarios y la escasez y el costo crecientes del agua. Los particulares y los países encuentran evidentes incentivos para captar y utilizar los recursos antes de que fluyan más allá de su control, es decir, construir embalses aguas arriba de la frontera. Al mismo tiempo, no encuentran apenas incentivos para conservar y proteger los suministros para los usuarios situados aguas abajo. Para superar el conflicto, es necesario mostrar una mayor amplitud de miras que permita considerar el objetivo último de la regulación del agua: asegurar el desarrollo económico, la seguridad alimentaria, la salud y la conservación de los ecosistemas, entre otros objetivos.
2.38 La utilización compartida del agua y la prevención de los conflictos dependen de la celebración de tratados entre los países ribereños del mismo río. Sin embargo, existen pocos tratados que incluyan a todos los países que comparten la cuenca fluvial. Entre las cuencas hidrográficas y regiones conflictivas figuran el Jordán, el Eufrates, el Nilo, el Ganges y los afluentes del mar Aral. A petición de los gobiernos, la FAO presta sus conocimientos especializados interdisciplinares en materia de aprovechamiento de los recursos hídricos, protección de las cuencas de captación, pesca continental, políticas, legislación sobre el agua y aspectos institucionales para trabajar serenamente en la búsqueda de soluciones que puedan ser consideradas razonables y equitativas por las partes afectadas.
3.1 Como ya se ha señalado, del 30 al 40 por ciento de los alimentos producidos en el mundo procede de una superficie de regadío que tiene una extensión de 250 millones de ha. Las variaciones regionales, por lo que respecta a las tierras agrícolas regadas, son considerables: el 38 por ciento en Asia, el 15 por ciento en América Latina y el 4 por ciento en el Africa subsahariana. En el mundo en desarrollo, alrededor del 20 por ciento de la tierra labrantía total es de regadío, pero la intensidad del riego varía notablemente de unos a otros cultivos alimentarios. En los países en desarrollo, el incremento promedio del rendimiento en las tierras de regadío, en comparación con el que registran las tierras de secano es importante. Para la mayor parte de los cultivos oscilan entre el 50 y el 200 por ciento.
3.2 Existen amplias diferencias regionales en cuanto a la intensidad del riego para los diferentes cultivos alimentarios. Las adversas condiciones para la agricultura de secano explican que en el Cercano Oriente y Africa del Norte los sistemas de producción de alimentos dependan tan fuertemente del riego. En las tierras de regadío se obtiene la cuarta parte de la producción de trigo, todos los alimentos producidos en Egipto y más de la mitad de los que se producen en Iraq e Irán. En cambio, sólo el 10 por ciento de la producción agrícola procede de tierras de regadío en América Latina y el Caribe y en el Africa subsahariana, aunque varios países de esas subregiones, como Chile, el Perú y Madagascar, dependen del riego para una parte importante de su producción agrícola. Sin embargo, es en Asia donde el riego hace una mayor contribución a la seguridad alimentaria mundial: del sector del regadío procede el 80 por ciento de la producción de alimentos en el Pakistán, el 70 por ciento en China y más del 50 por ciento en la India e Indonesia.
3.3 La complejidad de los factores conceptuales y técnicos que intervienen hace difícil establecer el potencial de riego de un país. Aunque las estimaciones arrojan muchas veces resultados muy distintos, todas ellas coinciden en señalar que las posibilidades de expansión del riego es considerable. El estudio efectuado por el Banco Mundial/PNUD (1990) indica que la superficie de regadío de los países en desarrollo puede aumentar más de 110 millones de ha (el 59 por ciento), y que es en Asia donde existen mayores posibilidades de expansión (69 millones de ha).
3.4 Si se aprovechara al máximo el potencial de riego que se ha mencionado en el párrafo anterior (110 millones de ha) se obtendrían de 300 a 400 millones de toneladas de cereales adicionales, suficientes para garantizar la alimentación básica de 1 500-2 000 millones de personas. Sin embargo, para ello habría que realizar inversiones por valor de 500-1 000 millones de dólares EE.UU. Además, si la expansión del riego se efectuara al mismo ritmo que en los últimos 30 años, en el 2015 se habrían agotado las posibilidades de expansión; si el ritmo de incremento del riego fuera mucho menor que en los años ochenta, esa situación no se produciría hasta el año 2025.
3.5 La variabilidad de las lluvias es una característica del clima tan importante como la media anual de las precipitaciones. Unos valores inferiores a la media no corresponden necesariamente a una situación de sequía, que se produce cuando el volumen de las precipitaciones es inferior al normal. En las zonas de lluvias abundantes, una disminución del 50 por ciento apenas incide negativamente en la producción agrícola, aunque puede afectar de forma importante al caudal de los ríos («agua azul»). La sequía climatológica responde a unas pautas geográficas y estadísticas complejas. Se habla de sequía agrícola cuando el suministro de agua es insuficiente para satisfacer las necesidades de los cultivos o del ganado. Sin embargo, mientras que la escasez de agua es un rasgo permanente, la sequía es una condición temporal.
3.6 La sequía agrícola es una cuestión compleja y para evaluar sus efectos y efectuar la planificación agrícola no sólo hay que tener en cuenta los factores meteorológicos, sino también una serie de datos pormenorizados sobre los sistemas de cultivo, los suelos y la situación general de la economía. Con frecuencia, se produce una sequía invisible, cuyas causas hay que buscarlas no sólo en la climatología, sino en la degradación del medio ambiente. Las situaciones de sequía son frecuentes y agudas en la mayor parte de los países de Africa y la mitigación de sus profundos efectos será esencial para conseguir la seguridad alimentaria, la recuperación económica sostenible y el desarrollo.
3.7 Generalmente, no se han tenido en cuenta las consecuencias macroeconómicas de los avatares meteorológicos. Los efectos negativos no se dejan sentir sólo en el sector agrario, sino en el conjunto de la economía, pues afectan a la producción industrial, la generación de energía, las rentas del Estado, los ingresos de exportación y el PIB. Por ejemplo, se estima que los daños económicos de la sequía que afectó a Zimbabwe en 1991-92 duplicaron las pérdidas directas de la producción agrícola.
3.8 La vulnerabilidad frente a la sequía varía de un país a otro, en función del grado de desarrollo y de muchos otros factores. Entre los países más vulnerables figuran aquellos cuyas economías se hallan en las primeras fases de la transición de una agricultura de subsistencia a una economía agraria más moderna y productiva firmemente basada en el consumo urbano. A medida que aumenta la población son más las personas que se encuentran en situación de riesgo y la degradación y explotación progresivas pueden poner en peligro la base de recursos naturales. Los mecanismos de los efectos de la sequía sobre las sociedades humanas y sobre la agricultura son bien conocidos y durante los últimos veinte años se han perfeccionado los sistemas de alerta y la disposición para afrontarla.
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Recuadro
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Existen datos fehacientes que indican que el régimen de precipitaciones de Africa no se ha modificado con respecto al de los siglos anteriores. En el continente africano, la fluctuación de las precipitaciones es una característica permanente, así como las situaciones de sequía, de duración e intensidad variables. Las sequías más agudas de las que se tienen noticia son las del decenio de 1910, que afectaron tanto al Africa oriental como occidental. Estos períodos fueron seguidos por un aumento general de las precipitaciones. A partir de 1950 se observó de nuevo una tendencia a una mayor aridez, que culminó en 1984 en el Africa occidental. Posteriormente, en el Sahel se han sucedido, desde 1988, varios años de precipitaciones abundantes (en los que las inundaciones han sido frecuentes), que algunos interpretan como el fin de la sequía saheliana más reciente. La falta de coincidencia en la secuencia cronológica de años buenos y malos entre el Africa occidental saheliana, el Africa oriental y el Africa austral parece indicar que en las grandes regiones climáticas del continente existen regímenes de lluvias diferentes entre los cuales no existe, en ocasiones, una correlación. Sin embargo, se advierten algunas pautas generales, que pueden expresarse en términos de variabilidad y persistencia:
Todo indica que, en Africa, las precipitaciones seguirán fluctuando y que seguirá habiendo años relativamente buenos y malos. No obstante, los trabajos que se han realizado recientemente sobre la influencia de las temperaturas superficiales del océano Pacífico en el régimen de la circulación atmosférica mundial (el fenómeno de oscilación meridional de El Niño) hacen concebir la esperanza de que en un futuro no demasiado lejano las predicciones estacionales para el Africa oriental y austral puedan ser más fiables. |
3.9 El contexto local determina hasta qué punto la regulación del agua puede ser una inversión capaz de resistir la sequía. Un sistema de riego reforzado con una gran capacidad de almacenamiento de agua para varios años puede constituir una protección efectiva contra la sequía. Así ocurrió con la presa del Alto Aswan (Egipto), durante los años ochenta. En cambio, no se puede pretender que una capacidad de almacenamiento limitada, pensada únicamente para la regulación estacional, permita asegurar el abastecimiento de agua durante un período de sequía que se prolongue durante varios años. En los lugares en los que es posible organizarlo, el riego basado en las aguas subterráneas ha resultado efectivo frente a la sequía. Es de lamentar que en muchos casos la gestión deficiente del agua haya ocasionado, tanto en los países desarrollados como en desarrollo, el agotamiento permanente de los acuíferos, con la pérdida consiguiente de la capacidad de almacenamiento de estos últimos.
3.10 En los proyectos de aprovechamiento del agua encaminados a garantizar el abastecimiento en los años de sequía, al efectuar el análisis económico hay que tener en cuenta determinados aspectos que se olvidan muchas veces, como el costo social de la sequía (especialmente el de la inseguridad alimentaria) y el daño irreparable que causa a la base de recursos naturales la utilización excesiva de los recursos durante esos períodos.
3.11 Se estima que en el continente africano la superficie total de regadío es de 12,2 millones de ha aproximadamente (FAO, 1995b). Esta cifra comprende todas las tierras a las que se suministra agua para la producción de cultivos, con la excepción de aquellas en las que se utiliza agua previamente recogida o en las que se aplica el riego por inundación. Representa, en promedio, el 7,5 por ciento de la tierra cultivable, pero debe señalarse que existen importantes diferencias entre unas y otras zonas. Cabe citar, como casos extremos, los de Egipto (donde el 99 por ciento de la tierra cultivable es de regadío) y el Zaire (donde sólo el 0,2 por ciento es objeto de riego). Seis países (Egipto, Madagascar, Marruecos, Nigeria, Sudáfrica y el Sudán) poseen casi el 75 por ciento de la superficie total de regadío, y en 24 de un total de 53 países sólo se riega el 1 por ciento de la tierra. En el Africa subsahariana, la regulación del agua no ha tenido, hasta ahora, una gran importancia para el desarrollo agrícola y, tradicionalmente, se ha limitado al riego en pequeña escala en zonas propensas a la sequía, y al saneamiento de algunas zonas pantanosas de pequeña extensión.
3.12 Estas cifras globales incluyen una gama muy diversa de situaciones, por lo que respecta al aprovechamiento del agua, desde las tierras húmedas, muy productivas, que cultivan desde hace siglos los agricultores locales (como en el Golfo de Guinea o en las tierras altas del Africa central) hasta sistemas modernos de riego con una regulación total del agua (como en Zimbabwe o Marruecos). Aunque, por su misma naturaleza, el riego informal no está bien documentado y es difícil de evaluar, se estima que es el sistema predominante en el 30-50 por ciento de la superficie total de regadío de Africa. Mientras que en países como Burkina Faso o Nigeria abarca más del 70 por ciento de las tierras irrigadas, no llega al 10 por ciento en otros como Zimbabwe y el Sudán, donde la política del gobierno ha fomentado decididamente los sistemas de riego en gran escala.
3.13 También se constatan grandes diferencias cuando se analizan las técnicas de utilización del agua regulada. El método más extendido es el riego de superficie (riego por bancales, surcos y tablares). Los sistemas de riego existentes obtienen el agua de los ríos o embalses y utilizan canales alimentados por la fuerza de la gravedad. Cuando esto no es posible, se eleva el agua por medio de bombas. El riego por presión (riego por aspersión y por goteo) se utiliza para la producción de caña de azúcar en gran escala y, en menor grado, en la fruticultura y la horticultura. Tanto el riego por inundación como por desviación de aguas de avenidas se conocen desde hace largo tiempo en varias zonas de Africa. Muy diferente entre las diversas zonas es la intensidad de cultivo. En tanto que en el norte y nordeste de Africa la media actual es del 130 por ciento, sólo alcanza el 110 por ciento en las demás zonas.
3.14 También existen importantes variaciones regionales respecto al papel de la regulación del agua. En las zonas áridas (por ejemplo, en Egipto), el riego es prácticamente la única posibilidad para la producción de cultivos, mientras que en las tierras semiáridas y subhúmedas, el riego se utiliza como fuente complementaria de agua para asegurar la producción. Se estima que en países como Namibia el maíz de regadío da un rendimiento tres veces superior que el de secano. Este aumento de los rendimientos es fruto de las prácticas agrícolas mejoradas relacionadas con el riego. Según la FAO, en el conjunto del continente 1 ha de tierra de regadío produce 2,2 veces más que 1 ha de secano. Lo que tiene más importancia en este sentido es el hecho de que en los trópicos el riego permite a los agricultores recoger la cosecha en función de la demanda del mercado, gracias a lo cual obtienen mayores beneficios económicos.
3.15 Durante los últimos 30 años, las tierras de regadío han aumentado en Africa el 1,2 por ciento anual como promedio. Sin embargo, ese ritmo de aumento comenzó a decrecer a mediados de los años ochenta y en la actualidad no llega al 1 por ciento anual. El ritmo de expansión varía considerablemente de un país a otro. La evolución futura estará determinada por un conjunto de factores, como las opciones políticas, la capacidad de inversión, los avances tecnológicos y las necesidades sociales y medioambientales.
3.16 Evaluar las posibilidades de expansión del riego en Africa no es una tarea fácil. Los factores decisivos para hacer una estimación a este respecto siguen siendo los recursos naturales de tierras y agua. Son varios los estudios que se han efectuado acerca de las posibilidades técnicas de ampliación del riego en el continente africano. Según los supuestos de los que parten, sitúan el potencial de expansión entre 30 y 150 millones de ha. En un estudio reciente (FAO, 1996c), cuyos resultados se resumen en el Cuadro 4, se compara la información disponible en los países con las estimaciones de los recursos hídricos por cuencas fluviales. Las cifras que se ofrecen se basan en el potencial físico local y no incluyen las grandes inversiones, por ejemplo, en los trasvases de cuencas. Sin embargo, en países como Marruecos, Túnez y Sudáfrica, donde la demanda de agua es muy elevada, los planes de trasvase de una cuenca a otra son ya una realidad.
3.17 En el Cuadro 4 se indica la extensión efectiva del riego en las regiones del continente africano, como porcentaje del potencial total estimado. Como promedio, se ha realizado ya el 29 por ciento de la capacidad física, pero existen grandes diferencias interregionales. Mientras que Africa del Norte ha alcanzado ya el 83 por ciento de su capacidad, en los países del Africa central, donde los recursos hídricos son relativamente abundantes, queda todavía un gran potencial por explotar. Aunque estas cifras han de ser interpretadas con cautela, indican que todavía es posible una expansión considerable. El Africa subsahariana, donde sólo se riega el 4 por ciento de la tierra cultivable, dista de haber alcanzado el promedio mundial, cifrado en el 18,5 por ciento; es la región donde el riego está menos desarrollado con arreglo a las posibilidades.
3.18 El riego se ha ampliado considerablemente en Africa desde principios del decenio de 1980. El progreso conseguido es atribuible, en buena parte, a la inversión del sector privado, así como al fomento del riego comunitario en las aldeas. En general, se ha tendido a conceder a los agricultores más atribuciones sobre la gestión de los sistemas de riego en pequeña y mediana escala. En los diez últimos años, la puesta en marcha de pequeñas bombas ha revolucionado más el riego en algunos países, tanto a nivel individual como de las aldeas, que cualquier otro adelanto tecnológico o administrativo. Al principio, estas bombas se utilizaban para producir hortalizas en las proximidades de los núcleos urbanos, pero ahora se emplean también para cultivar arroz en las riberas de los ríos y en torno a fuentes de agua superficial, incluso en zonas remotas. En Nigeria, por ejemplo, la fadama (tierra inundable de los valles) de regadío se ha ampliado de 120 000 a 800 000 ha entre 1960 y 1985 (Harrison, 1987). Sin embargo, esta rápida expansión ha originado también muchos problemas, como la saturación de los mercados locales, los elevados costos de bombeo, las dificultades que encuentran los agricultores pobres para financiar la inversión inicial y el agotamiento del agua subterránea en algunas regiones.
3.19 Se considera que la inversión en riego, sobre todo en Africa, es poco rentable y existen innumerables alternativas, especialmente en el sector urbano, que compiten por un volumen de fondos limitado. Por lo que respecta al Africa subsahariana, se considera que invertir en sistemas de riego en pequeña y mediana escala es más atractivo que hacerlo en grandes sistemas, por las razones que se apuntan a continuación:
3.20 No obstante, los datos de que se dispone acerca de los planes de riego en pequeña escala impulsados por los gobiernos indican que muchas veces esas ventajas no se materializan porque, debido a los procedimientos de ejecución, el riego en pequeña escala no es sino una versión en miniatura de los grandes proyectos tradicionales. Los resultados son mucho mejores, en cambio, cuando el control de las pequeñas infraestructuras de riego está en manos de los propios agricultores (Rosegrant y Perez, 1995).
Cuadro 4: Riego efectivo y potencial en Africa, por regiones
3.21 Dos tercios de todas las tierras de regadío se encuentran en Asia, en donde las tierras regadas representan el 35 por ciento de las tierras cultivables y aportan más del 50 por ciento de la producción agrícola total. Previsiblemente, este porcentaje aumentará aún más. La superficie de riego se ha duplicado prácticamente entre 1960 y 1990, y este fenómeno ha ido acompañado de un crecimiento espectacular de la producción agrícola. En el conjunto de los países asiáticos, la producción agrícola ha aumentado el 50 por ciento, mientras que el crecimiento demográfico ha sido del 20 por ciento, en los diez últimos años. Puede afirmarse, por tanto, que el sector agrario ha contribuido sustancialmente al desarrollo y el bienestar de la región. La introducción de variedades de alto rendimiento y el empleo generalizado de fertilizantes son los otros dos factores que han permitido conseguir un incremento de la producción.
3.22 A medida que algunos países alcanzan la seguridad, e incluso la autosuficiencia, alimentarias, el sector agrario está registrando cambios importantes. El sistema tradicional, basado en el cultivo del arroz, está dejando paso a una agricultura más diversificada, que utiliza mayor cantidad de insumos y que se orienta hacia el mercado. La intensificación de la agricultura y la expansión de otros sectores de la economía han determinado un descenso de la población empleada en la agricultura (en el momento presente menos del 60 por ciento) del 0,7 por ciento anual.
3.23 Actualmente, la expansión del riego se cifra en el 1,4 por ciento anual, pero se cree que en el año 2000 esa tasa será sólo del 1 por ciento, ya que está disminuyendo el número de proyectos de riesgo en gran escala financiados con fondos públicos. El costo del aprovechamiento del agua ha aumentado notablemente en los últimos años, porque los trabajos se efectúan en zonas cada vez más difíciles y, también, porque se adoptan criterios más globales, con el fin de valorizar más rápidamente la infraestructura.
3.24 El uso ineficiente del agua, la escasa intensidad de cultivo, la falta de mantenimiento y los problemas de anegamiento y salinidad han hecho que en algunas zonas de regadío la productividad sea menor que la prevista. Se estima que la intensidad de cultivo en las zonas de regadío es del 120 por ciento, mientras que en los estudios de viabilidad se apuntan cifras del 180 al 200 por ciento. Por consiguiente, existe margen para una mayor intensificación. Se considera que del 10 al 15 por ciento de las tierras regadas (en su mayor parte en las regiones áridas) están degradadas, en mayor o menor medida, por efecto del anegamiento y la salinización. Los efectos negativos del riego sobre los recursos de tierras y aguas suscitan una gran preocupación.
3.25 Es necesario diversificar los cultivos, introduciendo otros productos que tengan un mayor valor comercial que el arroz. No obstante, la sustitución de cultivos de tierras húmedas por cultivos de tierras altas exige disponer de un sistema de drenaje adecuado de los campos, preparar la tierra y adoptar prácticas de riego adecuadas. A aquellos agricultores que no saben cuáles son las variedades mejor adaptadas y las prácticas más apropiadas y que no están familiarizados con las fluctuaciones de precios y el acceso a los mercados deberá facilitárseles el acceso a una información más pertinente. En definitiva, los campesinos necesitan apoyo para aumentar la productividad del sistema de cultivo de regadío.
3.26 Los problemas y los costos del desarrollo del riego han despertado una creciente preocupación sobre su viabilidad, tanto entre los gobiernos como entre las instituciones de financiación. En muchas zonas, la productividad no ha sido la esperada y, al mismo tiempo, la sostenibilidad de muchos de los sistemas de riego está amenazada en razón de la viabilidad financiera. Resulta difícil recaudar las tasas por la distribución de agua y la financiación del fun-cionamiento y mantenimiento del sistema con fondos públicos entra en contradicción con la política vigente. Por ello, la inversión en proyectos de riego está siendo objeto de un profundo análisis.
3.27 Sin duda, la menor disponibilidad de agua y de tierra adecuada hacen necesario que el sistema de riego funcione mejor y sea más productivo y viable desde el punto de vista financiero si se quiere satisfacer el aumento de las necesidades de alimentos. El ritmo de construcción de nuevos sistemas de riego será más lento y, al mismo tiempo, se adoptará un planteamiento que aborde conjuntamente los aspectos técnicos, institucionales, socioeconómicos, agrí-colas y ambientales del riego. Las cuestiones de mayor trascendencia en el sistema de riego de Asia son la viabilidad financiera, el funcionamiento del sistema y la productividad agrícola.
3.28 La viabilidad financiera de los nuevos planes de aprovechamiento está en entredicho porque los costos son cada vez mayores. También es cada vez más grande la carga que conlleva el mantenimiento y funcionamiento de los sistemas de riego y su financiación con el dinero público comienza a ser insostenible. La tendencia actual consiste en privatizar los sistemas de regulación del agua, tanto de los que se construyan en el futuro como de los ya existentes. La transferencia a manos privadas de la gestión de una parte, al menos, del sistema de riego, es una medida que están poniendo en práctica muchos países, ya que se ha demostrado la rentabilidad de la inversión en el riego. Por ejemplo, el incremento de la superficie regada en Bangladesh (un 40 por ciento en los últimos cinco años) se atribuye a la liberalización de la importación y venta de bombas pequeñas, que se decretó en 1988. Los requisitos necesarios para privatizar con éxito el sector hídrico agrícola son el apoyo decidido a las asociaciones de agricultores, una legislación y reglamentación estrictas y una política nacional consecuente con esos objetivos.
3.29 Las deficiencias que se han detectado en el funcionamiento de muchos sistemas de riego han de atribuirse en parte a la mala gestión y, en parte, a los fallos de diseño y planificación. Los efectos negativos del riego sobre los recursos de tierras y agua son motivo de preocupación. Se estima que la degradación causada por el anegamiento y la salinización afectan, en mayor o menor grado, al 10 o el 15 por ciento de la superficie regada. También el uso de productos agroquímicos y la propagación de enfermedades transmitidas por el agua exigen que se tomen medidas en la gestión del riego. La adopción de sistemas informatizados de distribución del agua y la introducción de sistemas de información de la gestión permitirán conseguir importantes mejoras de funcionamiento. Esta tecnología impulsará una mayor eficiencia en el uso del agua y facilitará la recaudación de los derechos sobre el agua.
3.30 Sólo una mayor productividad de los cultivos de regadío asegurará la viabilidad financiera. Una condición esencial para ello es la puesta en práctica de sistemas de cultivo y de técnicas de gestión del agua adecuados para otros cultivos distintos del arroz. Para que los agricultores puedan aumentar la productividad del sistema de cultivo de regadío deben contar con un apoyo efectivo. En este sentido, se debe adoptar una doble iniciativa: introducir sistemas de cultivo más intensivos y diversificados con prácticas de cultivo y de manejo del agua adecuadas, y depositar en una comunidad de agricultores autosuficiente la responsabilidad del funcionamiento y mantenimiento del sistema de riego.
3.31 La superficie de regadío en América Latina es de 13 millones de ha apro-ximadamente. El 50 por ciento de esa superficie corresponde a México, y el resto se distribuye, en su mayor parte, entre la Argentina, el Brasil, Chile y el Perú. La zona regada es aproximadamente el 15 por ciento de la tierra agrícola pero aporta una proporción mucho más alta de la producción agraria, que en el caso de México llega hasta el 50 por ciento. La producción de regadío se destina a cubrir la demanda interna de alimentos y fibra, pero en algunos países (Chile, Costa Rica, México y el Uruguay) es un componente importante de las exportaciones. Una gran parte de las tierras regadas (alrededor del 40 por ciento) es de titularidad privada. En determinados países, como el Brasil y Chile, los proyectos de riego financiados con capital privado han crecido mucho más deprisa que los que han contado con fondos públicos.
3.32 El riego controlado por el sector público ha seguido en esta región una trayectoria muy negativa. En muchos casos se subestimó ampliamente el tiempo necesario para implantar el riego y se dedicó más atención a la construcción del sistema que a su funcionamiento y, además, se ignoró a los usuarios en el proceso de adopción de decisiones. Estas deficiencias básicas, unidas a los problemas sociales y técnicos, se han traducido en una escasa eficiencia de los sistemas de riego. De hecho, sólo se riega realmente una pequeña parte de las tierras de regadío. Pero si es cierto que los sistemas públicos de riego no han realizado en modo alguno su potencial económico, han contribuido a la estabilidad social y al desarrollo económico de la región en los que se implantaron.
3.33 El deficiente funcionamiento de los sistemas públicos de riego y las dificultades financieras a las que se enfrentan muchos gobiernos han determinado la reducción de la intervención del Estado en este sector. Desde el comienzo de los años noventa, ha cobrado fuerza, en países como la Argentina, el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, el Ecuador, Guatemala, México, Panamá y el Perú, la tendencia a transferir a los usuarios estos sistemas de riego. Destaca en ese sentido la experiencia de México, que ya ha transferido dos tercios de los 3 millones de ha de tierras públicas de regadío. El balance provisional de esta experiencia es positivo, pues en la mayor parte de los casos la distribución del agua es más eficiente y el mantenimiento más adecuado. Además, han aumentado las cantidades recaudadas en concepto de derechos por el uso del agua.
3.34 La región cuenta con abundantes recursos hídricos y con un importante potencial de riego (20 millones de ha), principalmente en el Brasil. Previ-siblemente, la evolución de la regulación del agua dependerá de las consideraciones financieras y su financiación recaerá mayoritariamente en el sector privado.
4.1 Se ha abogado por la regulación del agua, argumentando que podría mejorar la seguridad alimentaria. Esta es, sin duda, una razón necesaria, aunque tal vez no suficiente, para poner en marcha una nueva generación de proyectos de riego, e incluso para rehabilitar otros más antiguos. Los factores que se indican a continuación contribuirán también a defender la necesidad del riego y tal vez servirán para poner en marcha con buen éxito una nueva generación de proyectos de aprovechamiento del agua:
4.2 Las estrategias agrícolas aplicadas en los últimos 25 años, particularmente en Africa, se han polarizado en torno a dos alternativas, a saber, el establecimiento de un sistema nuevo, o la mejora de los existentes. El Premio Nobel Theodore Schultz ha demostrado las limitaciones del planteamiento del desarrollo basado en la mejora, a menos que tenga lugar una inyección de insumos nuevos, que por lo general incluye inversiones en el aprovechamiento del agua. También se ha producido una polarización entre las estrategias tendentes a aprovechar iniciativas de desarrollo fructíferas en aquellos lugares que tienen mayores posibilidades, y las encaminadas a extender los beneficios para compensar a las zonas marginales, dotadas de menos recursos.
4.3 La transformación se ha conseguido en parte por medio de proyectos urgentes, planes de mecanización e implantación de nuevos sistemas de riego en gran escala. La mejora puede conseguirse por medio de los servicios de investigación o extensión, o de la promoción de un único insumo, por ejemplo a través de una campaña dirigida a fomentar el uso de fertilizantes. Respaldar las experiencias satisfactorias centrándose en las zonas de mayor potencial, como sería el caso de una vasta zona de Asia, conduciría a invertir en zonas densamente pobladas, con lluvias abundantes y buenos suelos, habitualmente cercanas a los mercados. En cambio, extender los beneficios para compensar la falta de recursos de las zonas marginales comportaría realizar inversiones en infraestructura, incluidos caminos y planes de riego, en zonas remotas, de precipitaciones escasas, a las que hasta ahora se ha prestado poca atención y en las que la pobreza es un problema evidente. No es difícil encontrar ejemplos de las distintas políticas que se acaban de describir. Sin embargo, mientras que la estrategia dominante en los años sesenta y a comienzos de los setenta consistía en centrar los esfuerzos en los proyectos más productivos, razones de equidad llevaron al final del decenio de 1970 y en el de 1980 a dirigir la atención a las zonas más desfavorecidas.
4.4 Todo parece indicar que ahora se pueden tomar medidas nuevamente para transformar la situación, con una serie de intervenciones que incluyen los planes de riego en gran escala, siempre que se tengan en cuenta y se apliquen debidamente las enseñanzas de proyectos realizados anteriormente con resultados de uno y otro signo. Es necesario reevaluar la estrategia de extensión de los recursos, a la luz de la complejidad de los obstáculos y del elevado costo del desarrollo de las zonas más pobres, de la emigración de sectores de población de esas zonas hacia las ciudades, y del deterioro ambiental originado por la presión del ser humano y de los animales sobre unos ecosistemas frágiles. Hoy en día deben aplicarse políticas más variadas, flexibles y pragmáticas, que tengan más en cuenta las circunstancias locales y los puntos de vista de la población local acerca de sus propias necesidades. Sin embargo, dado que los recursos son escasos y es necesario cubrir el déficit de alimentos, hay que dar prioridad a las opciones más productivas.
4.5 Los sistemas jurídicos y administrativos han de responder a las nuevas exigencias en esta era de presiones crecientes sobre los recursos hídricos y las finanzas públicas. Este proceso comprende una serie de aspectos jurídicos e institucionales que habrán de afrontar casi todos los países al revisar la política del agua.
4.6 La seguridad del derecho a una cantidad suficiente y segura de agua de buena calidad y, por consiguiente, la protección frente a la contaminación, es un requisito básico para el aprovechamiento del agua. El problema de las garantías jurídicas se ha planteado a raíz de los conflictos reales o posibles sobre el agua y se aborda a través de los mecanismos jurídicos establecidos para la solución de litigios. Pero esas garantías también son necesarias para las transacciones mercantiles no conflictivas, como por ejemplo, la transferencia comercial de los derechos sobre el agua entre usuarios e inversores privados. Los títulos de propiedad sobre el agua, otorgados a través de instrumentos jurídicos transparentes y seguros, son esenciales para evitar conflictos y estimular mecanismos del mercado que potencien la eficiencia de la ordenación de los recursos hídricos.
4.7 Las prácticas y normas jurídicas consuetudinarias tienen gran predicamento en muchos países, especialmente en el medio rural, para resolver conflictos relacionados con el agua. Los métodos tradicionales de carácter informal son importantes, puesto que la resolución de los litigios en los tribunales de justicia es en muchos casos arriesgada, costosa e incompatible con las costumbres locales.
4.8 La distribución de agua a los usuarios suele realizarse por medio de concesiones, que al tiempo que permiten un margen de flexibilidad suficiente evitan o reducen al mínimo los conflictos relacionados con el agua. Cuando se redistribuyen recursos hídricos sobre los que ya existía una concesión para destinarlos a usos de más valor (por ejemplo, cuando se opta por el uso industrial del agua en lugar del agrícola) son necesarios mecanismos jurídicos que regulen esa redistribución y determinen las compensaciones que deben recibir los titulares de la concesión que se han visto privados del agua.
4.9 La transferibilidad de los derechos del uso del agua es de particular importancia para fomentar la inversión en prácticas que ahorren agua y para posibilitar otros usos más valiosos del agua economizada. Sin embargo, la redistribución del agua puede perjudicar inopinadamente a terceras partes (por ejemplo, cuando el exceso de agua de riego se desvía en lugar de hacerla retornar a la capa freática). Para frenar la especulación en lo que respecta a los derechos del agua, especialmente cuando ésta es escasa, se suele considerar que el agua de riego corresponde a la tierra regada. Los sistemas comerciales de transferencia son raros, y en la práctica, para garantizar que no sean contrarias a los objetivos políticos y a los planes del sector público para el sector público, se reducen a transferencias sujetas al control de los organismos públicos competentes.
4.10 La seguridad de la tenencia de la tierra y de los derechos de propiedad, junto con la reforma agraria y la redistribución de la tierra con arreglo a criterios de justicia social, ofrece la oportunidad de sustituir formas de tenencia insostenibles, como el arrendamiento y la aparcería, que inhiben la inversión y obstaculizan el uso eficiente y sostenible de las tierras de regadío. Para impulsar la transición de una agricultura tradicional a un sistema moderno, hacen falta instrumentos jurídicos que permitan sustituir los derechos consuetudinarios por títulos modernos que puedan ser objeto de transacción. A su debido tiempo, deberán establecerse y adoptarse sistemas modernos de tenencia de la tierra basados en títulos de propiedad registrados.
4.11 Es necesario fomentar la transferencia de las responsabilidades de la gestión a los usuarios y se debe reglamentar la situación de la propiedad de las obras de riego, el grado en que dichas obras deben ser transferidas a los usuarios o continuar bajo el control del Estado y los términos y condiciones de su utilización. Además, es necesario ajustar la situación de los grupos de usuarios al ámbito de actuación y funciones de las asociaciones de usuarios y determinar su régimen jurídico.
4.12 La mejora de la gestión del agua depende, en último extremo, de una buena administración. En los últimos años se han realizado progresos importantes en esta esfera, pero siguen siendo necesarias otras mejoras en muchos países (FAO, 1993). Son cuatro los principales elementos relacionados con la administración que han de considerarse a nivel nacional o local: la legitimidad del gobierno, su responsabilidad, su competencia y su respeto de los derechos humanos y del imperio de la ley.
4.13 La importancia de fijar un precio del agua y de ofrecer otros incentivos que estimulen a los agricultores a adoptar prácticas eficientes de uso depende del valor relativo del agua. Cuando ésta es abundante, no es rentable invertir para poner en marcha mecanismos de vigilancia y de fijación de precios, que son muy costosos. Pero cuando los recursos escasean, es conveniente medir, vigilar y fijar el precio del agua. En la actualidad, el agua escasea en muchas partes del mundo y su precio excesivamente bajo ha ocasionado un grave despilfarro.
4.14 En la práctica, las fuerzas del mercado raramente fijan los precios del agua. Estos son establecidos por los organismos encargados del abastecimiento, de titularidad pública. Los precios (o los derechos) del agua influyen tanto sobre la eficiencia como sobre la equidad y determinan los ingresos de los citados organismos. Los derechos han de establecerse en función de múltiples objetivos; la eficiencia en la distribución, la equidad en la distribución de los ingresos y la justicia en el reparto de los costos son factores que deben tenerse en cuenta al evaluar la política de precios. También se han de tomar en consideración otros criterios secundarios como la simplicidad, la viabilidad administrativa y la estabilidad (FAO, 1993).
4.15 La recuperación de costos se ve dificultada a menudo por obstáculos jurídicos e institucionales como la exención de impuestos, gravámenes y honorarios por servicios de la que gozan los agricultores, la falta de competencia para exigir y recaudar los gravámenes y la inexistencia de mecanismos presupuestarios e institucionales para asegurar que los ingresos recaudados redunden en beneficio del subsector del agua. Con el mismo objetivo de reducir las atribuciones del gobierno, es necesario establecer instituciones y organismos jurisdiccionales apropiados que permitan transferir las atribuciones del gobierno a los usuarios.
4.16 Aunque en muchos proyectos de riego es conveniente fijar un precio del agua que refleje los costos de oportunidad, es más realista establecer tasas de recuperación de los costos que aseguren la viabilidad financiera de las entidades encargadas de la gestión del agua. Ahora bien, en la práctica la tarea de recaudar los derechos del agua es sumamente compleja. Una forma de evitar los costos que entraña la tarea de medición y recaudación de las tasas consiste en medir el caudal que se suministra a las asociaciones de agricultores, que son las que tienen la responsabilidad de distribuir el agua a sus miembros y de exigirles el pago de los derechos.
4.17 Intensificar la agricultura mediante la regulación del agua es una tarea relativamente fácil cuando quienes deben realizarla son agricultores habituados a las prácticas del riego. En cambio, cuando se trata de poblaciones que carecen de tradición en la agricultura de regadío y que están más familiarizados con el pastoreo y con la agricultura de secano, se plantean numerosos problemas de capacitación entre los agricultores, los administradores y el personal de extensión. Será necesario implantar la reforma institucional de los servicios públicos de asesoramiento, dotándolos de personal que tenga conocimientos sobre las tecnologías relacionadas con el agua y su aprovechamiento. No será fácil cumplir esta tarea en una época de reducción de los servicios públicos. Los resultados de signo diverso obtenidos por los departamentos agrícolas convencionales y las perspectivas alentadoras respecto al desarrollo relacionado con el agua son razones de peso para realizar reformas institucionales. A continuación se indican algunas de las tareas que deben realizarse:
4.18 Aunque a menudo es difícil discernir en qué modo las políticas macroeconómicas, comerciales y sectoriales guardan relación con el uso del agua, las intervenciones de política económica pueden alterar la rentabilidad de las actividades de riego frente a otros sectores nacionales y su competitividad frente a los productores extranjeros. Desde principios del decenio de 1980, un número considerable de investigaciones han demostrado cómo los cuatro macroprecios principales (tipos de interés, tipos de cambio, nivel general de precios y escala de salarios) pueden causar esos efectos negativos.
4.19 Por ejemplo, la devaluación del tipo de cambio puede influir en el uso de los recursos hídricos de diversos modos. Casi todos los productos agrícolas de regadío pueden ser objeto de comercio, es decir, son exportables o sustituibles por importaciones, por lo que un tipo de cambio sobrevalorado rebaja el precio de los productos que pueden ser comercializados en relación con los que no pueden serlo. Una devaluación efectiva elimina esta distorsión económica y ofrece mayores incentivos a la producción interna de bienes que pueden ser comercializados (entre los que se incluye la producción de la agricultura de regadío) en relación con aquellos que no pueden ser comercializados.
4.20 Con carácter más general, las políticas macroeconómicas pueden influir en las condiciones en que se basan la demanda y la oferta de cultivos de regadío y el uso del agua. Por ejemplo, un nivel de empréstitos excesivo y un gasto deficitario por parte del gobierno pueden hacer que los precios relativos de los productos agrícolas disminuyan frente a los de los productos que no pueden ser comercializados (incluidos los precios de los servicios y el capital de formación nacional). Unos tipos nominales de cambio sobrevalorados, mantenidos por medio de controles de capital y de mecanismos de concesión de licencias de importación, intensifican a menudo estos efectos negativos sobre la relación de intercambio agrícola. Aunque este tipo de macropolítica tiende a desincentivar todos los productos que pueden ser objeto de comercio (tanto agrícolas como no agrícolas), las políticas que favorecen la industrialización protegen de la competencia extranjera a los productos no agrícolas que pueden ser comercializados por medio de aranceles y restricciones cuantitativas. Así, las políticas macroeconómicas y comerciales pueden tener efectos (indirectos) perjudiciales para la relación de intercambio de la agricultura de regadío frente a productos que no pueden ser comercializados y productos no agrícolas que pueden ser objeto de comercio.
4.21 Las políticas de fijación de precios específicas de cada sector, como los impuestos en frontera sobre las exportaciones agrícolas, la intervención de los precios, y la divergencia entre los precios franco frontera y en la explotación agrícola causada por el comportamiento monopolístico de las empresas paraestatales y de las juntas estatales de comercialización, agravan con frecuencia los efectos negativos de las políticas macroeconómicas. En muchos casos, el deseo de facilitar alimentos a bajo precio a la población de los núcleos urbanos determina la adopción de medidas de subvención que penalizan a los agricultores locales y desincentivan aún más la inversión y la producción.
4.22 Los encargados de formular las políticas económicas abordan, demasiadas veces, cada una de las cuestiones por separado, estableciendo los objetivos de las políticas con criterios unidimensionales. Este planteamiento suscita dificultades, porque las políticas encaminadas a alcanzar un solo objetivo suelen tener consecuencias no deseadas ni reconocidas. Los responsables de la formulación de las políticas de la gestión del agua han de evaluar todas las intervenciones públicas para comprender adecuadamente las consecuencias económicas, sociales y ambientales sobre un determinado sector, región o grupo de población. Las políticas del agua deben integrarse en el entorno macroeconómico, tanto en el sentido más amplio (instituciones, etc.) como en el más estricto (política fiscal y monetaria y medio ambiente). La experiencia adquirida en el pasado indica que la reforma de las políticas macroeconómicas, comerciales y de fijación de precios redundará en beneficio de la agricultura de regadío.
4.23 El análisis social del sector hídrico permite evaluar si los beneficios de las políticas e inversiones se distribuyen de forma equitativa. Se admite con carácter general (aunque no universal) que el aprovechamiento del riego puede tener consecuencias diferentes para los hombres, las mujeres y los niños. La introducción de determinadas formas de riego puede suponer la distribución desigual de la carga del trabajo y de los beneficios e ingresos entre los miembros de una familia. Por consiguiente, toda evaluación de la contribución neta al desarrollo de un sistema social como es un plan de riego, o su modificación, exigirá un análisis social desglosado.
4.24 El análisis en función del sexo permite examinar por separado cómo puede influir una medida prevista en el modo en que hombres y mujeres se relacionan a través de las diversas formas en que ganan su sustento, dirigen la familia y se adaptan o resisten al cambio económico y social, o lo impulsan. Este análisis se realiza sobre todo en el seno de la familia, pero también se ocupa del modo en que las relaciones entre ambos sexos en el hogar se vinculan con las estructuras y procesos socioeconómicos más amplios de la comunidad en un momento de cambio del sector agrario.
4.25 En el contexto del riego, la finalidad del análisis en función del sexo es garantizar que las políticas y proyectos sean eficaces y eficientes y repercutan de forma significativa en el desarrollo. Esto se consigue renunciando a las políticas que no tienen en cuenta las diferencias derivadas del sexo (al postular que todas las personas son afectadas por igual) y a las políticas que están determinadas por las diferencias en función del sexo (que suponen que la división del trabajo por sexos es inmutable) y promoviendo políticas que, tomando en consideración esas diferencias, aborden las necesidades y beneficios de los procesos de desarrollo para ambos sexos (quién hace qué, cuándo y por qué; quién tiene acceso a los recursos y quién los controla).
4.26 A medida que el agua es más escasa y valiosa, su gestión y utilización han de planificarse con mayor rigor. Los postulados tradicionales, que consideran que el hombre es el único sostén de la familia, estiman que el hombre y la mujer tienen igual acceso e influencia por lo que respecta a las decisiones sobre la tierra o el agua, o que se basan en el supuesto de una familia nuclear y armoniosa, han de ponerse en entredicho si se quiere alcanzar mayor eficiencia y equidad. El análisis de las cuestiones sociales debe efectuarse en la fase inicial de planificación de los proyectos.
4.27 La tecnología no puede resolver todos los problemas del sector, pero es un instrumento indispensable para aumentar la producción de alimentos. Muchos de los sistemas de riego existentes fueron concebidos 50 u 80 años atrás y todavía utilizan la misma tecnología. Ahora que la edad electrónica ha llegado ya al sector del aprovechamiento del agua se presentan nuevas oportunidades. La tecnología moderna de las comunicaciones y de la regulación de las aguas sirve de apoyo a un sistema operativo orientado al servicio en oposición a un sistema que se orienta al abastecimiento. Estas tecnologías responden a la demanda de los agricultores que desean contar con servicios más flexibles de ordenación de aguas, que permitan una mayor diversificación de cultivos y una producción orientada hacia el mercado. La característica distintiva de los sistemas modernos es el concepto de servicio. El abastecimiento de agua es un servicio que debe ser, en todo lo posible, conveniente y flexible para los usuarios, quienes a su vez sufragan el costo del servicio deseado (Plusquellec et al., 1994).
4.28 Hay muchas formas diferentes de modernización. Las observaciones y análisis de las recientes tendencias tecnológicas indican que el perfeccionamiento de los sistemas de riego, que reflejan la tendencia a pasar al funcionamiento orientado al servicio y no al suministro, puede contribuir mucho a lograr un funcionamiento ambiental y económicamente sostenible. Estas incluyen:
4.29 Sólo en contadas ocasiones es posible proceder a la transferencia directa de tecnología; en la mayoría de los casos es necesario efectuar ciertas adaptaciones a las condiciones locales mediante la investigación aplicada. Un elemento importante de la investigación es la elaboración de métodos apropiados de diagnóstico para determinar los objetivos particulares y los obstáculos a la modernización. Se necesita también con urgencia contar con información fidedigna sobre los resultados obtenidos con los sistemas de riego modernizados. Deberán determinarse las prioridades de investigación en relación con las necesidades concretas de cada país. Ahora bien, es necesario esforzarse aún más por analizar la experiencia concreta y sacar conclusiones generales que sirvan de apoyo a la transferencia de métodos y tecnologías de eficacia ya demostrada.
4.30 Hay un número cada vez mayor de ejemplos de la influencia positiva que la participación del sector privado tiene en las actividades de riego, especialmente en el Africa meridional. El personal de dirección contratado por asociaciones de usuarios del agua ha tenido éxito en la ordenación de sistemas completos o en la prestación de servicios especiales. Libres del obstáculo que representan los procedimientos oficiales normales, este personal puede aplicar procedimientos del sector privado para facilitar a los agricultores servicios eficientes, oportunos y económicos. Sin embargo, es necesario que los gobiernos conserven el control necesario de las cuestiones de política y vigilen la acción de este personal de conformidad con sus obligaciones contractuales.
4.31 Las inversiones del sector privado constituyen una fuente muy prometedora de financiación y conocimientos técnicos, que probablemente se desarrollará conforme mejore el clima comercial en Africa. Es posible obtener capitales a partir de los ahorros nacionales o de fuentes extranjeras. La inversión directa extranjera, importante fuente de capital, comercio, tecnología y capacitación fue de 80 000 millones de dólares en los países en desarrollo en 1993 y está aumentando rápidamente. Será necesario que el sector del agua utilice estos recursos cada vez más en el futuro4.
5.1 En todo el mundo se han elaborado nuevos sistemas de aprovechamiento del agua de segunda generación. Por regla general poseen algunos elementos indis-pensables para el éxito, tal como se ha estudiado en la sección anterior. En esta sección se presente una breve reseña de métodos de aprovechamiento del agua.
5.2 En los últimos años se ha registrado una revolución en la ciencia y el arte del riego. Se ha logrado un conocimiento más amplio de las relaciones interactivas que rigen el régimen de suelos-cultivos-agua, tal como es afectado por el clima y por los métodos de riego. Estos adelantos científicos han coincidido con una serie de innovaciones técnicas en la metodología de la regulación de las aguas que han permitido establecer y mantener, casi continuamente, condiciones prácticamente inmejorables de humedad del suelo. Entre estas innovaciones ocupan un lugar primordial las técnicas de aplicaciones de elevada frecuencia y bajo volumen de agua (y nutrientes) como una respuesta precisa y oportuna al cambio que han sufrido las necesidades agrícolas. La creación de sistemas de aplicación del agua relativamente poco costosos, instalados de manera permanente o estacional, así como el establecimiento de instrumentos auxiliares de autocontrol, han eliminado aparentemente algunos de los principales obstáculos económicos que se oponía a la adopción extensiva del riego de alta frecuencia (FAO, 1996a).
5.3 Si se les aplica adecuadamente, los nuevos métodos de riego pueden aumentar los rendimientos y reducir la pérdida de agua (por escorrentía, evaporación y por infiltración excesiva), reduciendo así el drenaje necesario y fomentando la integración del riego con otras operaciones indispensables (por ejemplo, fertilización, trabajo del suelo y control de plagas). Se ha hecho más factible el aprovechamiento del agua salobre, y lo mismo ha sucedido con el riego de suelos de textura gruesa y de tierras inclinadas, arenosas o pedregosas que antes se consideraban improductivas. Estos progresos y sus consecuencias habrían sido prácticamente imprevisibles en las publicaciones sobre riegos de anteriores decenios.
5.4 A pesar de todos los adelantos todavía subsisten sistemas anticuados e ineficientes en muchas zonas sometidas a riego. En el plano mundial, las tecnologías modernas se han aplicado sólo a un 3 por ciento de las tierras de regadío. En muchos lugares la ineficiencia se perpetúa como consecuencia de normas impuestas institucionalmente que se basan en aplicaciones excesivas del agua y que, por consiguiente, son perjudiciales. Sin embargo, la inercia institucional y las actitudes conservadoras son sólo una parte del problema. Algunos de los nuevos sistemas de riego establecidos en los países industrializados son demasiado mecanizados, complejos, de un uso intensivo de energía y construidos en gran escala, por lo cual no son directamente aplicables en las condiciones de limitación de capital y limitación de tecnología que prevalecen en los países no industrializados, en los que a menudo la agricultura se practica en pequeña escala y los costos relativos de la mano de obra y el capital son muy diferentes. Por esta razón, una tecnología moderna completa fracasa a menudo si se introduce de manera arbitraria en los países en desarrollo. Algunos sistemas elaborados y costosos, importados con la esperanza de lograr una modernización instantánea, pueden convertirse rápidamente en «elefantes blancos», en monumentos a un progreso apresurado que se basa en una tecnología inadecuada. Lo que hay que difundir son los mejores principios del riego moderno, pero no necesariamente la maquinaria más perfeccionada. La tecnología no debe ser simplemente transferida; es necesario adaptarla o rediseñarla para ajustarla a condiciones diferentes.
5.5 En general, las mayores posibilidades de mejorar la eficiencia del abastecimiento de agua consisten en un sistema que transporta el agua en conductos cerrados y suministra determinadas cantidades de agua con arreglo a la demanda, a un ritmo calibrado para atender las necesidades agrícolas permanentes y al mismo tiempo impedir el desperdicio, la salinidad y el alza de la capa freática. En forma análoga, la estrategia más alentadora para mejorar la eficiencia de la utilización del agua es al parecer un régimen de bajo volumen, baja presión, alta frecuencia, riego parcial aplicado a cultivos adecuados de altas posibilidades de rendimiento.
5.6 La captación de aguas es una técnica antigua basada en un concepto simple: recoger la escorrentía procedente de una cuenca de captación más grande y concentrar el agua en una zona de conservación más pequeña a fin de aumentar el contenido de humedad del suelo. Por otra parte, el agua de escorrentía puede almacenarse también en tanques, estanques y cisternas, para el consumo doméstico, para dar de beber al ganado o para el riego en pequeña escala. El agua de escorrentía puede recogerse de los techos y superficies de terrenos, así como de cursos de agua intermitentes o efímeros. En un contexto de escasez de agua, la captación aumenta la oferta porque, en otro caso, la mayor parte del agua recogida se evaporará en la superficie o por acción de la vegetación natural, o como consecuencia de avenidas.
5.7 El rendimiento y la fiabilidad de la producción agrícola de las zonas semiáridas pueden mejorarse considerablemente con la captación del agua. Los proyectos ejecutados en Burkina Faso, Kenya y el Sudán han dado como resultado un aumento del rendimiento 3 ó 4 veces superior al obtenido con el cultivo de secano. El agua almacenada, si se le combina con métodos eficientes de riego, por ejemplo, riego por goteo y riego manual, permite el cultivo de productos de alto valor en zonas donde no se dispone de otras fuentes de agua.
5.8 Los costos de los proyectos de captación de agua varían mucho. Aunque el costo en efectivo es limitado, si se utilizan métodos de construcción con gran densidad de mano de obra, inicialmente las necesidades en esta esfera oscilan entre 70 y 150 días laborables/ha, dependiendo de las condiciones naturales y de las técnicas de recolección utilizadas. Las necesidades de mano de obra a efectos del mantenimiento pueden variar entre 20 y 40 días laborables/ha/año. Sin embargo, los adelantos tecnológicos recientes (por ejemplo, maquinaria especial para el trabajo del subsuelo y el trazado de curvas de nivel) puede acelerar la aplicación y al mismo tiempo reducir las necesidades de mano de obra, que sigue siendo uno de los principales obstáculos a la adopción en gran escala del sistema de captación del agua. Además, con la introducción de sustancias baratas y duraderas de tratamiento del suelo (por ejemplo, metil silanolato de sodio) será posible tratar zonas más grandes a fin de aumentar las tasas de escorrentía de superficie.
5.9 No existen estimaciones fidedignas de todas las posibilidades que ofrece el desarrollo del sistema de captación de aguas. Sin embargo, hay pruebas suficientes para afirmar que los sistemas de zonas de captación medianas o pequeñas podrían desempeñar un papel importante en el aumento de la producción de alimentos en las zonas semiáridas. El proceso de desertificación muy extendido en estas regiones ha creado grandes superficies desnudas sumamente difíciles de repoblar con vegetación. Estas superficies rinden grandes cantidades de agua de escorrentía que podría utilizarse con sistemas medianos o microsistemas de captación de aguas, especialmente con sistemas de conductos en laderas para el riego de huertos.
5.10 Los sistemas de captación de agua funcionan desde hace siglos en los países del Cercano Oriente, lo que prueba que son sostenibles. Sin embargo, las actuales condiciones sociales y económicas de los agricultores en los países áridos y semiáridos son diferentes. Muchos sistemas de captación de aguas construidos recientemente han sido abandonados a pesar de sus ventajas obvias. No se está aceptando esta tecnología en el grado que se había previsto. Ha llegado tal vez el momento de volver a evaluar la captación del agua desde el punto de vista del sistema agrario, teniendo en cuenta el rendimiento potencial en varios niveles de insumos, el riesgo de las pérdidas de las cosechas, el dinero en efectivo disponible al nivel del hogar y las necesidades de mano de obra. Se conocen perfectamente las posibles soluciones de la mayoría de los problemas técnicos asociados con la captación del agua. Los progresos hechos en la teledetección, la hidrología y la edafología han ayudado a identificar zonas interesantes para la instalación de sistemas de captación de aguas. Debe procederse ahora a investigar y desarrollar los aspectos económicos e institucionales así como las políticas gubernamentales de apoyo. Los gobiernos deberían reconocer la promoción de la captación de aguas como parte importante del desarrollo rural, y estos planes deberían ser parte integrante de toda política de aprovechamiento del agua y de desarrollo agrícola de los países áridos y semiáridos.
5.11 Se define a los pantanos de valles interiores como las secciones superiores de un sistema de avenamiento fluvial, que abarca el fondo de los valles, sus límites hidromórficos y las llanuras inundables. Sus suelos están sumergidos o saturados durante una parte considerable del año. Localmente son conocidos como bas-fonds, marais o marigot en el Africa de habla francesa; fadama en Nigeria; y vleis, dambos o mapani en el Africa meridional.
5.12 La heterogeneidad de los pantanos de los valles interiores es muy grande, y depende del clima, la geología y la geomorfología, y lo mismo sucede con sus funciones hidrológicas. Tradicionalmente se les utiliza sobre todo para la caza, la extracción de leña, la pesca, el abastecimiento de agua y el pastoreo en la temporada seca. Sólo del 10 al 25 por ciento de su superficie se cultiva actualmente en el Africa occidental (sobre todo para el arroz) y los rendimientos son a menudo bajos.
5.13 Las estimaciones de la superficie total de los pantanos de valles interiores varían mucho debido a la falta de un método de clasificación universalmente aceptado. Además, la anchura de un pantano ribereño típico (con frecuencia inferior a 200 m) impide su detección en un mapa en pequeña escala. Se estima que en el Africa occidental se podría clasificar en esta categoría a una superficie de 20 a 50 millones de ha, que por lo tanto ofrece grandes posibilidades para aumentar la producción de alimentos gracias a la abundancia de sus recursos de agua. Podría contribuirse mucho a la seguridad alimentaria si se pudiera dedicar a la agricultura sólo una parte de los pantanos de valles interiores.
5.14 La gran variabilidad existente entre las zonas de pantanos exige soluciones para lugares concretos. Por ejemplo, para el desarrollo del cultivo del arroz en estos pantanos de la zona sudano-saheliana (con una precipitación de 800 a 1 100 mm), podría utilizarse riego complementario para superar los períodos secos durante la temporada de lluvias. Un ejemplo a este respecto es el caso de Benin, donde se han construido pozos someros junto con embalses para almacenar el agua destinada al riego de hortalizas. En la zona ecuatorial húmeda, el avenamiento rebaja el nivel del agua en la parcela cultivada y, por consiguiente, permite la siembra de variedades seleccionadas. En Zimbabwe se ha utilizado un sistema de caballones y surcos para el sistema del cultivo intercalado de arroz y maíz en dambos. El sistema retiene la mayor cantidad posible de agua y sedimentos de las tierras altas, mientras que el agua excedente, una vez eliminados los sedimentos, es liberada en la corriente. El agua subterránea escurre lentamente y mantiene así una corriente de agua en la temporada seca durante un período más largo. Este sistema ofrece muchas posibilidades. En un año húmedo se registró un rendimiento de maíz de 7,6 t/ha, mientras que en el año muy seco de 1992 fue todavía posible cosechar 1 t/ha, en comparación con sólo 80 kg/ha en las tierras altas vecinas.
5.15 En comparación con los proyectos convencionales de desarrollo del riego, el aprovechamiento de los pantanos de los valles interiores guarda una buena relación costo-eficacia. Por ejemplo, en Ghana el costo de estructuras simples de control del agua y de presas de tierra en zonas pantanosas fue solamente de 450 dólares/ha. La participación de los agricultores en la construcción de estos sistemas podría reducir aún más los costos.
5.16 Para el aprovechamiento de las zonas pantanosas es necesario proceder a una preparación y planificación cuidadosas. Por ejemplo, en un proyecto de Burkina Faso, no se prestó suficiente atención a las limitaciones de mano de obra y a los problemas de la relación entre hombres y mujeres, y el resultado fue un bajo rendimiento del proyecto. En los estudios de viabilidad se suelen descuidar las funciones y usos tradicionales de una zona. La función hidrológica de estas marismas, tales como el control de las inundaciones y la recarga de las aguas subterráneas, puede verse perjudicada por un avenamiento incontrolado. Además, su bonificación puede traducirse en la pérdida de diversidad biológica. La intensificación sostenible de la explotación agrícola del fondo de los valles interiores nos ha enseñado que el cultivo de una zona de esta índole debe ser integrado a sistemas agrícolas que incluyen el cultivo de laderas.
5.17 La construcción de motores y bombas de poco costo y resistentes, y la mayor disponibilidad de combustibles o de energía eléctrica han revolucionado el riego en mayor grado que cualquiera otra innovación tecnológica o administrativa. En muchas partes del mundo no resultaba económico regar grandes superficies mediante el riego por gravedad. Un caso de esta índole es el de la tierra de las riberas de grandes ríos en las que la construcción de estructuras de derivación no es factible por razones técnicas y económicas. El riego por bombeo puede utilizarse en estas tierras. Este riego es adecuado para las zonas donde el suministro de agua exige sólo el bombeo de unos pocos metros a partir de un canal o cualquier otra fuente hídrica.
5.18 Los pequeños proyectos de bombeo, individuales o comunales, han comenzado a desempeñar un papel muy importante en el aumento de la producción de alimentos. Se les utiliza mucho para complementar un suministro irregular de agua canalizada, especialmente en los deltas fluviales de Asia, y cada vez más en Africa. Se ha probado definitivamente que es erróneo el concepto tradicional de que el riego por bombeo no es factible debido a sus costos de explotación y a problemas de mantenimiento. Los sistemas de bombeo son fáciles de instalar y de manejar. La experiencia ha demostrado que los sistemas de bombeo utilizados con un pequeño número de agricultores que tienen pequeñas propiedades son más productivos en términos de rendimiento por hectárea y más eficientes en términos del uso del agua que los grandes proyectos de riego por gravedad.
5.19 Para los sistemas de bombeo pueden utilizarse otras fuentes de energía partiendo de la base de que la energía puede almacenarse en la misma bomba, siempre que se disponga de un embalse. Cada uno de estos sistemas tiene ventajas y desventajas que es necesario evaluar teniendo en cuenta el lugar de aplicación. La energía eólica se ha utilizado durante siglos en regiones donde el viento es constante y seguro, y ahora puede escogerse entre métodos tradicionales y una nueva tecnología perfeccionada. La energía solar, basada en celdas de componentes sólidos, se utiliza para bombear agua potable, y como su precio disminuye constantemente la tecnología también podrá utilizarse para obtener agua de riego. Para elevar el agua también se usan la energía de tracción, la energía hidráulica y combustibles distintos del petróleo (FAO, 1986).
5.20 Además de los beneficios económicos directos que se obtienen en términos de producción agrícola, con frecuencia los sistemas de bombeo rinden beneficios indirectos considerables. A menudo el suministro de agua para uso doméstico puede vincularse con el suministro de agua para el riego. La exposición a enfermedades trasmitidas por el agua, tales como la esquistosomiasis (conocida también como bilharziosis) se reduce si el agua se distribuye por tuberías. Conforme el agua se haga escasa y valiosa, aumentará el uso de tuberías a fin de reducir las pérdidas, proteger el recurso contra la contaminación y facilitar la medición.
5.21 Se prevé que el proceso mundial de urbanización continuará y que el número de residentes urbanos probablemente se duplicará hasta llegar a 5 000 millones en el año 2 025. El crecimiento demográfico natural y las migraciones de poblaciones que son resultado de cambios climáticos o conflictos étnicos, son el origen de este crecimiento urbano mal organizado, que trae consigo problemas económicos, sociales y ambientales. Como ejemplo puede citarse al Africa occidental, durante mucho tiempo la región menos urbanizada del mundo, y que ahora es teatro de una explosión urbana: los residentes en las ciudades aumentaron una tasa del 4 por ciento en 1930, 14 por ciento en 1960, 40 por ciento en 1990 y probablemente superarán el 60 por ciento en el año 2020. El futuro crecimiento puede cambiar algo en relación con el entorno macroeconómico, pero podría ser aproximadamente de 4 a 5 por ciento en esta región.
5.22 La agricultura periurbana es una fuente importante de ingresos y de nutrición para las poblaciones urbanas. Como la proporción correspondiente a los salarios en los ingresos ha disminuido drásticamente como resultado de los programas de ajuste estructural, la respuesta más evidente a la crisis ha sido una mayor dedicación a la agricultura en las zonas urbanas y periurbanas. Con frecuencia agricultores experimentados producen cultivos comerciales de hortalizas que se comercian directamente, o por intermedio de pequeñas cadenas de ventas, sin una gran elaboración. En el caso de las hortalizas de hoja la recolección y la venta tienen que efectuarse diariamente. Los ciclos de producción cortos y el rápido ajuste a la demanda del mercado y las condiciones climáticas se traducen en ingresos sorprendentemente altos y constantes para los agricultores periurbanos así como para los comerciantes del mercado.
5.23 La importancia económica, cada vez más difundida, del riego periur-bano ha creado, en todos los niveles de producción, un incentivo para las inversiones de los operadores económicos privados. Por presión de fuerzas políticas y económicas, y alentadas por las organizaciones internacionales, se han desarrollado varias actividades en un esfuerzo por contribuir a organizar este nuevo sector de producción. Las ONG participan cada vez más en este proceso. Este movimiento cuenta con el apoyo de instituciones de crédito, que ahora hacen préstamos tanto a individuos como a grupos.
5.24 A pesar de sus éxitos y de su importancia cada vez mayor, el riego periurbano está sujeto todavía a múltiples obstáculos. Entre ellos cabe citar un acceso insuficiente a un agua limpia y los consiguientes problemas de salud; la incertidumbre acerca de la tenencia de la tierra; el bajo nivel de conocimientos técnicos; la presión cada vez mayor de las plagas y las dificultades de comercialización.
5.25 El término acuífero de poca profundidad se refiere a la capa freática en la que el agua es accesible utilizando métodos locales de construcción de pozos y técnicas de bajo costo tales como los pozos perforados con inyección de agua, los pozos perforados a mano y puntos de agua. El agua para el riego se extrae con bombas centrífugas colocadas al nivel del suelo o en un foso cercano.
5.26 Las ventajas de los acuíferos poco profundos para el riego en pequeña escala son múltiples:
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A comienzos del decenio de 1980 aparecieron en el mercado de Nigeria pequeñas bombas a petróleo poco costosas, y los agricultores sustituyeron espontáneamente sus mecanismos tradicionales de extracción de agua. El éxito de estas pequeñas bombas alentó al Gobierno a poner en marcha un Proyecto Nacional de Desarrollo de la Fadama con el propósito de acelerar el aprovechamiento de la fadama mediante el riego en pequeña escala e instalar aproximadamente 50 000 pozos entubados para regar unas 100 000 ha. El programa se basa en la utilización de una tecnología simple para los pozos entubados de poca profundidad, la privatización de las actividades de perforación y una mejor gestión del riego por conducto de las asociaciones de usuarios del agua. Las tecnologías de la perforación con inyección de agua y de pozos entubados se importaron de la India a comienzos del decenio de 1980. El pozo perforado con inyección de agua, cuya profundidad media es de 6 a 8 m, es más simple y más barato, pero este programa se interrumpió en algunos estados al no encontrarse agua a poca profundidad. La construcción de pozos entubados, con una profundidad media de 12 m, exige la utilización de un mecanismo de perforación; sin embargo, los resultados son buenos pues se tiene éxito en casi el 90 por ciento de los casos. Algunas veces se coloca la bomba en un pozo de unos 2 m de profundidad. Por regla general las bombas tienen una potencia de 3 a 5 hp con una capacidad de 12 l/seg. Un pozo perforado con inyección de agua o un pozo entubado pueden regar hasta 2 ha, pero en general su uso se limita a 1 ha. Las bombas y los repuestos se venden en diferentes puntos de venta sin subvención alguna para los agricultores. Como los puntos de venta del Gobierno suelen ser limitados, los agricultores recurren al mercado libre donde el nivel de precios es con frecuencia más del doble. El costo (en 1993) de un pozo perforado con inyección de agua es de 40 dólares y de un pozo entubado de 170 dólares; las bombas cuestan aproximadamente de 300 a 500 dólares (350 a 700 dólares/ha). El riego de una ha exige de 8 a 10 horas de bombeo. La confianza que merecen estos mecanismos es relativamente elevada, con aproximadamente dos interrupciones por temporada durante la vida útil de una bomba, que es de 4 a 10 años. Los agricultores se encargan del mantenimiento de las bombas para lo cual recurren a mecánicos locales. La producción se concentra en cultivos comerciales, con una gran dependencia de los mercados. Por ejemplo, la utilidad neta de un cultivo de ajos en 1 ha varió en los últimos años entre 10 y 8 500 dólares. Los agricultores han respondido al aumento de los costos y a la eliminación de las subvenciones concedidas a los insumos agrícolas aumentando sus precios, pero cabe dudar que esta situación pueda mantenerse. La disminución de los ingresos ha desalentado ya a algunos agricultores, quienes siembran sólo la mitad de la tierra regada e incluso vuelven a usar los sistemas tradicionales de elevación del agua y un bajo nivel de utilización de insumos |
5.27 La explotación de los acuíferos de poca profundidad puede ir asociado con el desarrollo de los valles interiores, ya que la inundación de la llanura durante la temporada de lluvias e inmediatamente después de ésta, facilita el almacenamiento del agua subterránea, que puede utilizarse fácilmente durante la estación seca.
5.28 Entre los obstáculos a la explotación de estos acuíferos cabe citar una información insuficiente sobre la extensión y el rendimiento de los acuíferos. La explotación de estos acuíferos en las rocas fracturadas exige técnicas especiales, tales como las de los pozos horizontales. Un problema difícil es la gestión de los acuíferos de poca profundidad para evitar una extracción excesiva y asegurar la igualdad de acceso. El aprovechamiento de la fadama en Nigeria es un ejemplo claro de las posibilidades que ofrece la explotación de los acuíferos de poca profundidad.
5.29 En la mayoría de los climas de todo el mundo, la precipitación, y la consiguiente escorrentía máxima que corresponde a una parte considerable de la descarga total de los ríos, se produce durante una determinada estación del año, que por lo general coincide con el momento de menor demanda de agua. Por consiguiente, el problema del desarrollo de los recursos hídricos consiste en transferir el agua de la temporada de oferta máxima a la temporada de menor demanda. La solución más obvia y más común a este problema consiste en almacenar el agua de superficie en presas, pero el almacenamiento subterráneo puede ser un sustituto adecuado de los sistemas de almacenamiento en la superficie.
5.30 Los embalses están expuestos a la evaporación y la filtración, así como a la sedimentación, lo que reduce la capacidad de almacenamiento. Entrañan pérdida de tierras y de habitaciones humanas así como costosos sistemas de canales para la distribución del agua. Sin embargo, en algunos casos pueden proporcionar energía hidroeléctrica y ser un medio para prevenir las inundaciones. El reasentamiento, si se lleva a cabo con sumo cuidado, puede tener éxito si los embalses proporcionan recursos pesqueros. El agua subterránea puede ser una alternativa a los embalses de superficie, pues están menos expuestos a la evaporación y son menos sensibles a las lluvias recientes, causan menos daños sociales y tienen un menor efecto ambiental (a menos que el agua sea salina), los costos de capital son más baratos que en el caso de las presas, y el almacenamiento puede estar más cerca de los usuarios. Sin embargo, es necesario tener en cuenta los costos ordinarios del bombeo del agua subterránea.
5.31 El uso conjunto del agua de superficie y el agua subterránea consiste en combinar el uso de ambas fuentes de agua a fin de reducir en todo lo posible los efectos físicos, ambientales y económicos indeseables y mejorar el equilibrio de la demanda y la oferta de agua. Una solución muy interesante es almacenar el exceso del agua de superficie para recuperarlo durante los períodos secos. Debe estudiarse sistemáticamente esta posibilidad cuando se piense organizar un programa de gestión de una cuenca fluvial.
5.32 Los principales factores que se deben tener en cuenta al evaluar la viabilidad del uso conjunto del agua de superficie y el agua subterránea son:
5.33 En Africa uno de los principales problemas de los planes de riego en escala media y en gran escala es la transferencia de la responsabilidad de la gestión de los organismos gubernamentales a las asociaciones de agricultores. Esta transferencia exigirá la siguiente reestructuración técnica y de organización (GRID, 1994).
5.34 El proceso de rehabilitación debe prever consultas periódicas con los usuarios del agua en todas las etapas, así como su aprobación. Es necesario examinar toda una serie de opciones técnicas para asegurarse de que se tienen en cuenta las prioridades de los agricultores, con inclusión del lugar, el tamaño de la parcela, el método de riego del campo, el número de participantes por grupo de canales, los límites de los bloques y la dirección de los canales. La experiencia ha demostrado que este proceso ayuda a evitar modificaciones costosas y que los costos no superen los de los diseños convencionales5.
1 Shiklomanov (1996) ha revisado recientemente las cifras correspondientes al balance hídrico mundial, introduciendo algunos ajustes menores que no modifican el cuadro de conjunto. Las cifras correspondientes a la capacidad de los embalses tienen un significado distinto según se contabilicen. Por ejemplo, si la amplia capacidad de almacenamiento del lago Victoria se incluye en la capacidad general de almacenamiento de Africa, se crea la impresión errónea de que este continente está dotado de una buena infraestructura de almacenamiento de agua. Las necesidades de caudal de los cursos de agua, que se analizan en el Capítulo 7 del presente documento, se han establecido a partir de los datos ofrecidos por Postel et al. (1996), con referencia a unas necesidades mínimas de dilución para las aguas residuales sin tratar, que se cifran en 28,3 l/seg por cada 1 000 personas, lo que equivale aproximadamente a 1 000 m3/per cápita/año.
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2 La cuestión
del agua necesaria para la producción de alimentos fue examinada por Barthelemy
(1993), basándose en datos procedentes del Estado de California, Egipto y Túnez.
El volumen de agua necesario para cultivar diversos productos (m3/t) se utilizó
para establecer la cantidad de agua necesaria para asegurar la dieta de una
persona durante un año; aproximadamente 2 200 m3 en el Estado de California
(dieta rica en carne) y 1 100 m3 en Túnez (dieta en la que la carne es escasa).
Sin embargo, el agua necesaria para el cultivo de los alimentos procede en parte
de la agricultura de secano y, en parte, de la agricultura de regadío. La parte
que procede de la agricultura de regadío se obtiene, a su vez, en parte de la
humedad del suelo debida a las lluvias y, en parte, de la humedad suministrada
por el agua de riego.
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3 Los
conceptos de seguridad alimentaria, seguridad hídrica y tensión hídrica, así
como la necesidad mínima de agua han sido analizados por Shuval (1996) en Israel
y la región del Cercano Oriente. Shuval considera que 125 m3/per cápita/año son
suficientes para que una comunidad pueda prosperar y vivir de manera
confortable. Regresar al texto
4 Las
actividades del sector privado abarcan desde la pequeña explotación agrícola
familiar, pequeños proyectos de ONG e incluso las inversiones de las grandes
empresas. Algunos de los proyectos hídricos que han tenido más éxito en Africa
son resultado de iniciativas privadas. Con la nueva actitud, más liberal, frente
al sector privado es posible crear medios para utilizar la financiación del
sector público para la promoción de iniciativas del sector privado. Por ejemplo,
la Commonwealth Development Corporation (CDC) es una empresa estatutaria
británica establecida en 1948 para ayudar a los países de ultramar a desarrollar
sus economías mediante la inversión en empresas nuevas o ya existentes,
concentrándose sobre todo en el sector privado. La CDC ofrece préstamos a largo
plazo y capital de riesgo, administra y posee cierto número de empresas y sus
objetivos son los países más pobres. Ha invertido más de 1 000 millones de
dólares en actividades comerciales que entrañan el uso de recursos naturales
renovables, y más de una cuarta parte de sus inversiones han sido dirigidas al
Africa subsahariana. La CDC administra con éxito 19 empresas en diez países
africanos que cuentan con suficiente riego para cultivos tales como el azúcar,
cítricos, maíz, soja, nueces de macadamia, café, té, productos lácteos, bananos,
ananás y cacahuetes. Regresar al texto
5 El Office du
Niger abarca 55 000 ha de superficie regada, dedicada fundamentalmente a la
producción de arroz y cultivada por explotaciones familiares. Este proyecto es
un laboratorio clásico de riego. Se inició en el decenio de 1930, y ha pasado
por todos los altibajos de la historia del riego. Aunque se encontraba en una
situación difícil a comienzos del decenio de 1980, ha alcanzado ahora un nivel
de productividad igual a los mejores sistemas de Asia, y cuenta con
instalaciones de excelente rendimiento, una buena administración, variedades de
arroz de alto rendimiento, y agricultores que aceptan las innovaciones.
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