La remoción del Fiscal Nieto. ¿Se toma en serio la ética pública?
octubre 22, 2017 § 3 comentarios
Quien actúa como Procurador en funciones destituyó al Dr. Santiago Nieto como Fiscal Especializado en Delitos Electorales. La causa: la “transgresión del Código de Conducta” de la PGR, según se lee en el comunicado https://www.gob.mx/pgr/prensa/comunicado-1386-17-la-procuraduria-general-de-la-republica-informa :
¿Hay entonces una probable responsabilidad administrativa?
Tomando en serio el comunicado, el Dr.Nieto debió realizar alguna conducta contraria a alguno de los “Principios y Valores” del Código de Conducta de la PGR https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/190028/NCC_web_COMENTADO_2a_pgr_17c.pdf ¿Cuál?, el comunicado no lo informa; por lo que igual pudo ser: no “tener orden y limpieza en su lugar de trabajo” (Base 14), o bien, no “denunciar cualquier acto de corrupción” (Base 27).
Independientemente de cuál fuere la conducta, lo relevante es que determinada(s) acciones u omisiones fueron valoradas o calificadas como transgresiones y de ahí la consecuencia. Debe considerarse que el Código de Conducta es obligatorio para los servidores públicos de la PGR y su objeto es establecer los “compromisos, principios, valores, conductas y reglas de integridad” con la finalidad de que la PGR se “distinga por los más altos estándares éticos y de desempeño profesional”. El Código de Conducta establece deberes de comportamiento guiados en valores, tal es la función de los códigos de ética establecidos en la nueva Ley General de Responsabilidades Administrativas. En consecuencia, tiene que ajustarse a sus reglas.
Los códigos de ética tienen una función relevante en la determinación de las responsabilidades administrativas de los servidores públicos. Son instrumentos normativos con valor vinculante:
PRINCIPIO DE MORALIDAD ADMINISTRATIVA. SU AXIOLOGÍA CONSTITUCIONAL IMPIDE INTERPRETAR LAS NORMAS JURÍDICAS FUERA DE LOS CONTENIDOS MATERIALES PLASMADOS EN LOS PRINCIPIOS Y DERECHOS FUNDAMENTALES.
La moralidad administrativa es el conjunto de principios, valores y virtudes fundamentales aceptados por la generalidad de los individuos, que deben informar permanentemente las actuaciones del Estado, a través de sus organismos y agentes, con el fin de lograr la convivencia de sus miembros, libre, digna y respetuosa, así como la realización de sus asociados tanto en el plano individual como en su ser o dimensión social. En ese campo, existen conductas no sólo generalmente aceptadas como inmorales, sino ilegales y hasta penalmente sancionadas. Así, la moralidad administrativa presenta dos niveles normativos; en el primero, como principio de la función administrativa, debe entenderse como aquel parámetro de conducta ética de los servidores públicos y particulares que ejercen dicha función, consistente en una obligación axiológica y deontológica del comportamiento funcional, según los postulados de la honradez, pulcritud, rectitud, buena fe, primacía del interés general y honestidad. En un segundo nivel, como derecho colectivo supone, en un aspecto negativo, la abstinencia de ciertas conductas o, en términos positivos, la realización material de un determinado acto o hecho acorde con el orden constitucional. Por otra parte, la moralidad administrativa se rige, entre otros, por el principio axiológico de la Constitución, que significa que las normas jurídicas no pueden interpretarse fuera de los contenidos materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales; de ahí que implique para todos los servidores públicos el deber de actuar con honestidad, responsabilidad, ética, profesionalismo, siempre con respeto al interés público, a la primacía del interés general y a las normas sobre obligaciones, incompatibilidades y prohibiciones.
En el nuevo régimen de responsabilidades administrativas, la Ley General que las regula establece que incurrirá en “falta administrativa no grave” el servidor público cuyos actos u omisiones incumplan o transgredan las obligaciones que se establezcan en los códigos de ética (Artículo 49, fracción I). Una de las posibles sanciones es la separación del cargo o destitución (Artículo 75, fracción III).
El quid se encuentra entonces en la determinación de un comportamiento que transgrede deberes, fundamentalmente éticos, y si la transgresión es de tal entidad que merezca la separación del cargo. De lo contrario se estaría ante un acto arbitrario.
De esta suerte, si la causa alegada por la PGR es la transgresión del Código que establece los principios y valores éticos, se está ante una probable responsabilidad la cual debe ser acreditada, siguiendo las garantías del debido proceso establecidos en la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
El debido proceso tiene en este caso relevancia significativa. Al plantearse como una causa de responsabilidad administrativa, i) Nieto tiene derecho a conocer la imputación y a defenderse; ii) institucionalmente, posibilita conocer si los comportamientos afectan gravemente el buen funcionamiento de la Fiscalía y si la medida es proporcional al posible daño; iii) posibilita un proceso dialógico de discusión y construcción social de los referentes éticos que determinan la responsabilidad y definen el desempeño institucional. La posible transgresión del Código de Conducta plantea una cuestión de ética pública.
La separación del cargo enfrenta así una primera objeción sobre su constitucionalidad: al imputar una probable responsabilidad administrativa, para separarlo del cargo debe seguirse el debido proceso. La causa debe acreditarse.
La libre remoción
La separación del cargo se presenta como una “remoción” a la que se refiere el Artículo Décimo octavo transitorio de la Reforma Constitucional en materia político electoral de febrero de 2014, cuyo texto es el siguiente:
Los titulares de las fiscalías nombrados en términos del presente transitorio durarán en su encargo hasta el treinta de noviembre de dos mil dieciocho, sin perjuicio de que puedan ser removidos libremente por el Procurador General de la República o, en su caso, del Fiscal General de la República.
El Procurador tiene, en efecto, la facultad para remover libremente al titular de la FEPADE. Pero tal remoción debe ser constitucional. ¿Cuáles son los referentes constitucionales?
i) La remoción es una forma extraordinaria de separación del cargo, lo ordinario es que concluya el periodo para el que fue designado.
ii) Que la remoción pueda ser “libre” no significa que sea arbitraria, caprichosa o irrazonable. Debe considerar las condiciones y razones constitucionales a las que obedece que el nombramiento provenga del Senado y se establezca un periodo determinado.
iii) La separación del cargo por remoción no debe afectar el ámbito de autonomía de la FEPADE.
La designación del titular de la FEPADE por el Senado, altera la regla de la jerarquía con el Procurador y sus poderes tradicionales de nombramiento y remoción. La designación directa por el Senado es una garantía de autonomía en el ejercicio de sus competencias respecto del Procurador; que haya un periodo determinado, agrega a la estabilidad como garantía. El titular de la FEPADE, a diferencia de los subprocuradores, tiene un estatuto constitucional en la designación, autonomía y estabilidad.
En consecuencia, la remoción tiene como característica la excepcionalidad y, por tanto, debe acudirse a ella ante lo extraordinario. Debe tenerse en cuenta que la remoción “vence” una decisión de la mayoría calificada del Senado. La decisión del Procurador debe darse ante lo extraordinario y debe justificarse de tal manera. Que la remoción sea “libre” no significa que sean inmotivada. Por el contrario, debe expresarse una motivación reforzada que justifique que, ante una circunstancia particularmente grave, se tomó una decisión proporcionalmente adecuada para remediarla.
Se confía al Procurador, atendiendo a su función, a sus responsabilidades y a su legitimidad constitucional, la toma de una decisión discrecional ante hechos de tal gravedad. Tal libertad o discrecionalidad en la remoción, como todo acto de autoridad, debe ser fundado y motivado, debe ser proporcional y no debe ser arbitrario.
La remoción no es en este caso un acto burocrático propio de la relación de jerarquía. A diferencia de la ordinaria relación jerárquica de subordinación, el titular de la FEPADE tiene un estatuto de autonomía “técnica y operativa”. La remoción no puede ser una forma de afectar tal autonomía; si lo fuere se estaría ante un fraude constitucional. La autonomía de la FEPADE significa que goza de libertad para ejercer sus funciones atendiendo a los criterios jurídicos, las posibilidades de interpretación normativa y de elección de estrategias jurídicas para lograr sus fines. La remoción no puede ser una forma de sustituir la discrecionalidad de la FEPADE por la discrecionalidad del Procurador. Es decir, un criterio por otro criterio, una interpretación por otra interpretación, una estrategia por otra estrategia, si aquella es válida y razonable.
De esta suerte, las “transgresiones” al Código de Conducta deben ser apreciados bajo los referentes constitucionales anotados anteriormente: deben ser de tal gravedad que amerite una decisión extraordinaria; la remoción debe estar soportada en una motivación reforzada; la remoción no puede afectar la autonomía técnica y operativa.
Si la remoción del Fiscal Nieto no considera tales referentes, es objetable constitucionalmente.
La ética pública no está para juegos
Que la remoción tenga como base el Código de conducta, coloca en el centro a la moralidad o integridad de la función pública. Es la ética en un contexto de déficit de integridad.
La PGR como bien afirma el profesor López Ayllón está colapsada. Su eficiencia y credibilidad están severamente afectados. Jugar con la ética es un lujo que no puede darse a estas alturas.
Los códigos de ética y los códigos de conducta como instrumentos de la misma especie formalizan la dimensión moral de la función pública. El Estado tiene un fin moral atendiendo a que los beneficios que debe generar en la democracia constitucional son para la colectividad, los bienes morales: entre otros, orden, estabilidad, bienestar (Lakoff).
Como otros ordenamientos, los códigos a que nos referimos tienen la pretensión de ser eficaces en el comportamiento humanos; esto es, de ser interiorizados para convertirse en moral positiva. Del papel a las costumbres. Los códigos proveen información sobre las conductas debidas y orientaciones sobre dilemas éticos.
En el caso, la información es insuficiente para conocer si los comportamientos imputados transgreden reglas claras, compromisos o bien pueden ser dilemas éticos. En la conversión de la información en hábitos y prácticas, además del conocimiento deben darse prácticas constructivistas de la ética de la organización (Villoria e Izquierdo). En la formación de la ética en la gestión pública, los comportamientos individuales tienen también una dimensión institucional. En tanto deberes de comportamiento hacia los demás y de los integrantes de una organización cuya función es la de proveer bienes públicos a la colectividad, los hábitos y prácticas deben generarse en una comunidad ética.
Decisiones como la remoción de un Fiscal con estatuto constitucional, basada en definiciones éticas, no solamente consisten en la aplicación de reglas sino en la determinación de comportamientos debidos según valores. Si la definición es sólida se fortalece a la institución; si acudir al Código de Conducta es una estratagema, solamente se pervierte.
Bibliografía
Lakoff, George, (2009) The political mind, Penguin, N. Y.
Villoria Medieta, Manuel, e Izquierdo, Agustín, (2016), Ética pública y buen gobierno. Regenerando la democracia y luchando contra la corrupción desde el servicio público, Tecnos, Madrid.
José Roldán Xopa 
¿Ética en la PGR? No se si reír o llorar.
Estimado Dr. Roldán,
Muchas gracias por compartir, estoy totalmente de acuerdo que se violó el debido proceso y por tanto, valdría la pena se hicieran valer medios de defensa por tal acto ilegal.
Le mando un fuerte abrazo.
Saludos cordiales,
Lic. Erick R. Zepeda Salinas
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