笨蛋，問題在制度！——我們需要甚麼樣的年金體系？

文：葉崇揚（中央研究院人文社會科學研究中心）

台灣年金改革：從福利擴張到福利削減

年金制度，一直以來就是福利國家的核心政策之一，而且往往成為福利國家改革的主要焦點，不僅是因為國家花在年金支出上的比例往往是最高的，也因為年金制度是福利國家面臨財政危機時，第一個被檢討的福利制度。從1980年代開始，西方福利國家以及日本和韓國開始一連串的年金改革，包括提高退休年齡、減少給付以及加入自動調整機制等一系列削減措施，即是希望能夠在人口高齡少子化的情況下，讓年金制度能夠在國家財政穩定的情況下，保障個人退休的經濟安全（OECD, 2015; Torp, 2015; Yeh, 2014）。

同樣的，台灣在歷經十幾年的討論，在2008年引進國民年金保險以及勞工保險年金化，也終於開始面臨年金支出過高危及國家財政問題，開始年金改革的討論。2012年，雖然年金改革的聲音一度出現，但是卻草草落幕。

2016年，民進黨不僅獲得總統選舉的勝利，同時在執政之後，信誓旦旦地要完成年金改革，並在一年內將年金改革草案送進立法院。在520之後，隨即成立年金改革委員會，並邀請社會各界於每周舉行一次的委員會中進行討論。雖然進行了20次的委員會討論，但是年金改革委員會中的參與者，幾乎各言爾志，毫無共識。

在此一情況下，年金改革委員會於2016年12月31日舉行了第一次的北區國是會議，但在場外抗議的民眾闖入會場之後，同樣草草結束。2017年1月時，分別再於南部、中部和東部舉行了三次國是會議，同樣都面臨了激烈的抗議。於南部舉行的國是會議，甚至部分與會人士甚至在抗議民眾的阻擋下，不得其門而入。即便如此，全國國是會議依然於1月22日在總統府舉行，場外依然聚集了抗議民眾。討論了數個月的年金改革方案，在紛紛擾擾的過程中草草結束之後，終於有個比較明確的版本出現。

年金改革方案的內涵

年金改革辦公室洋洋灑灑地列出了年金改革的必要性與急迫性，但可歸納為兩點。第一，年金體系的財務問題，這也是台灣年金改革最主要、最被期待進一步解決的問題。目前台灣年金體系的財務問題可從支出面和收入面來看。從支出面而言，目前部分職業類別的年金給付所得替代率過高，再加上未來預期人口結構逐漸高齡化，將使得領取年金給付的人數越來越多。從收入面而言，也就是年金體系的保費收入不足，主要是因為目前保費費率過低以及繳納保費的工作人口太少所造成。

第二，制度分歧複雜與分立，造成社會不公平。目前台灣的年金體系採取職業分立的社會保險制度，不同的職業類別分屬於不同的社會保險以及不同的職業年金體系中；同時，不同的年金制度卻存在著不同的給付率、保費費率等等。這不僅未能做到過去討論年金制度時所宣稱的「制度分立、內涵整合」的原則，同時也造成職業類別之間的不平等。

因此，日前行政院年金改革辦公室所提出的改革構想以三大目標為主，分別是（1）健全年金財務、促進制度永續；（2）確保老年生活、經濟安全無虞；（3）兼顧職業衡平、實現世代互助。雖然羅列數點改革要點，但是基本方向即是「少領、多繳和延退」。

少領，即是削減軍公教人員的年金給付率以及取消特殊規定（18％或者是黨職併公職）。多繳，即是緩慢增加各類社會保險的保費費率到18％或者以上。同時，在財務平衡計算公式中，納入自動調整機制，也就是在計算保費費率和給付水準時，必須同時考慮到人口因素和經濟成長等結構因素。藉由這些措施解決年金體系的財務永續問題，並且使軍公教人員的年金給付水準降至與勞工類似，而達成內涵一致的目標。最後，則是延退，則是將退休年齡或者是請領給付的年齡提高到65歲。

Photo Credit: 監督年金改革行動聯盟

年金改革的政治難題

此次民進黨政府所提出來的年金改革方案，其基調即是透過削減軍公教退休人員的年金給付，在未來逐漸地增高保費以及延長退休年齡。此種福利削減的作法，在世界先進福利國家中，如英國、德國和義大利等，幾乎都在1990年代和2000年代陸續發生，當時也如同台灣一般引起激烈的政治抗爭。2010年時，我在英國攻讀博士學位時，剛好適逢英國選舉，選舉結果為保守黨獲得勝利，執政之後，英國政府旋即開啟年金改革，希望能夠削減公務人員的年金給付。因此，也引起英國公務人員的抗議，從各大大小小的抗議遊行與行動，到許多罷工的活動，包括大學教職員的罷工，不僅使得英國街道充滿垃圾，也使得我們大學數次放假。不過最終依然通過年金改革。

此種情景不只發生在2011年的英國，發生在1980年代的柴契爾夫人主政的英國，也發生在歐陸許多國家，如1990年代的義大利。就如同美國政治學家，Paul Pierson （1994），研究英國與美國福利改革時，就告訴我們福利削減勢必會引起抗爭，特別是年金。當一項福利政策逐漸成熟，越來越多人領取此項福利政策的給付時，那麼針對此項福利政策所進行的給付削減，將會引起社會抗爭，特別是此項福利政策是年金或是普及式給付時，因為年金給付是個人經過數十年的繳納保費（義務）之後，才能領取給付（權利）的政策；再加上老年人往往是公民中投票率最高的。因此，年金改革所遭遇的政治困境，不言可喻。