Του Άγγελου Μπίνη
Α. Τι είναι η αιχμαλωσία των δημόσιων πολιτικών (policy capture);
Με τον όρο "αιχμαλωσία των δημόσιων πολιτικών" περιγράφεται η διαδικασία κατά την οποία η δημόσια συζήτηση και πρωτοβουλία για τη χάραξη και την υιοθέτηση των δημόσιων πολιτικών, νόμων και κανονισμών (στην περίπτωση αυτή αναφέρεται ειδικότερα και ως: regulatory capture) διεξάγονται με τρόπο που δεν εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον αλλά τα στενά συμφέροντα και επιδιώξεις μια συγκεκριμένης ομάδας ή ακόμα και ενός μεμονωμένου ατόμου ή επιχείρησης.
Το φαινόμενο αυτό είναι δυσχερές να περιγραφεί νομικά με καθαρότητα και 
συνήθως εκδηλώνεται στην γκρίζα περιοχή μεταξύ της ηθικής και της νομιμότητας.
Η άσκηση αυτής της αθέμιτης επιρροής μπορεί επίσης να επιτευχτεί χωρίς την άμεση συμμετοχή (ή ακόμα και εν γνώσει) αυτών που ασκούν δημόσια εξουσία, με τη μέθοδο της χειραγώγησης της πληροφορίας ή της ανάπτυξης στενών κοινωνικών και συναισθηματικών δεσμών με τους λαμβάνοντες τις αποφάσεις αυτές.
Α.1. Στοιχεία από άλλες χώρες που αναδεικνύουν τις επιπτώσεις της επέλευσης του κινδύνου
• Ιταλία: Οι επιχειρήσεις που έχουν ισχυρές πολιτικές διασυνδέσεις καταγράφουν 5.7% κατά μ.ο. περισσότερα έσοδα σε ετήσια βάση. Το ποσοστό είναι πιο σημαντικό ακόμη (μέχρι και 22%) σε γεωγραφικές περιοχές που χαρακτηρίζονται από υψηλές δημόσιες δαπάνες και αυξημένο επίπεδο διαφθοράς (Cingano and Pinotti, 2013).
• Η.Π.Α: Τη δεκαετία 1996-2006, ο χρηματοοικονομικός τομέας δαπανούσε μεγάλα ποσά στο "lobbying" συνδεόμενος άμεσα με την πιθανότητα να μετακινηθεί ένα μέλος της νομοθετικής εξουσίας προς τη κατεύθυνση της απορρύθμισης "deregulation" (Deniz and Mishra, 2014).
• Δανία: Η κερδοφορία μιας επιχείρησης μπορεί να αυξηθεί σημαντικά, εάν ένα μέλος αυτής συνδέεται με ένα τοπικό πολιτικό στέλεχος. Κατεγράφη επομένως ότι ακόμα και σε ένα περιβάλλον που χαρακτηρίζεται από χαμηλά ποσοστά διαφθοράς, δεν εκλείπουν οι "rent-seeking" πρακτικές σε τοπικό επίπεδο (Amore and Bennedsen, 2013).
Α.2. Ορθολογική προσέγγιση και χρήσιμες παραδοχές
Κατ’ αρχάς, οι ασκούντες δημόσια εξουσίας πρέπει να επιδιώκουν το δημόσιο συμφέρον κατά τη χάραξη των δημόσιων πολιτικών και τη λήψη των αποφάσεων.
Στην πραγματικότητα, πρέπει να αποδέχονται την ύπαρξη νομίμων, κατ’ αρχάς, ομάδων συμφερόντων με διαφορετικές προτεραιότητες και επιδιώξεις και να ζυγίζουν το κόστος και το όφελος για τις ομάδες αυτές από την υιοθέτηση των δημόσιων πολιτικών.
Η παραδοχή αυτή οδηγεί στο συμπέρασμα ότι αναπτύσσονται δυνατά κίνητρα και σημαντικές ευκαιρίες για να επηρεάσει κάθε μια από αυτές τις ομάδες τη χάραξη και την υιοθέτηση των δημόσιων πολιτικών, προκειμένου να ικανοποιήσουν τις δικές τους προτεραιότητες.
Α.3. Απειλή ή ευκαιρία;
Δεν χρειάζεται να εθελοτυφλούμε ή να προσποιούμαστε ότι το φαινόμενο του
"lobbying" (άσκηση παρασκηνιακής πολιτικής πίεσης) δεν υπάρχει. Ούτε βέβαια να δαιμονοποιούμε αβασάνιστα τις πρακτικές αυτές. Αντίθετα αυτό που έχει ενδιαφέρον είναι να εξετάσουμε το πλαίσιο ρυθμίσεων διαφάνειας και ακεραιότητας που πρέπει να διέπει παρόμοιες πρακτικές, οι οποίες αποτελούν ένα αναπόσπαστο κομμάτι μιας υγιούς δημοκρατίας. Στη υγιή εκδήλωσή του επιτρέπει σε διάφορες ομάδες συμφερόντων να παρουσιάσουν συγκροτημένα τις απόψεις τους για τις δημόσιες αποφάσεις, που μπορεί να τους επηρεάσουν, παρέχοντας έτσι τεχνική και εξειδικευμένη πληροφόρηση, που δύναται να βελτιώσει την ποιότητα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων και συνακόλουθα το περιεχόμενό τους.
Ένα άλλο σημαντικό θέμα που συνδέεται στενά με το με το φαινόμενο του lobbying είναι οι πρακτικές που περιγράφονται ως το φαινόμενο των "Περιστρεφόμενων Θυρών – Revolving Doors" και οι ρυθμίσεις που αφορούν στην απασχόληση των δημόσιων αξιωματούχων πριν και μετά την περίοδο απασχόλησή τους (pre- and post-public employment) σε συγκεκριμένες κυβερνητικές/δημόσιες θέσεις, φαινόμενο που συνδέεται άμεσα με την πιθανή εκδήλωση φαινομένων σύγκρουσης συμφερόντων (conflict of interests) μεταξύ της ικανοποίησης του δημόσιου συμφέροντος και αυτών μιας συγκεκριμένης ομάδας ή ατόμου.
Α.4. Μηχανισμοί και πρωτοβουλίες ενίσχυσης της διαφάνειας και της ακεραιότητας στην Ε.Ε.
Στο επίπεδο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το Κοινοβούλιο ήδη από το 1995 δημιούργησε το Mητρώο Διαφάνειας (ΜΔ) και στη συνέχεια η Επιτροπή δημιούργησε το δικό της μητρώο το 2008. Τα δύο θεσμικά όργανα στη συνέχεια ήρθαν σε συμφωνία (Interinstitutional Agreement, IIA) για τη δημιουργία κοινού Μητρώου Διαφάνειας (Transparency Register) το 2011. Το Συμβούλιο είναι παρατηρητής του τρέχοντος συστήματος από το 2014. To ΜΔ παραμένει ένα εθελοντικό σύστημα εγγραφής για αντιπροσώπους συμφερόντων που επιδιώκουν να επηρεάσουν άμεσα ή έμμεσα τη διαδικασία λήψης αποφάσεων της ΕΕ. Στις 09.02.2018, υπήρχαν 11.698 εγγεγραμμένοι στο ΜΔ (από την Ελλάδα φαίνεται να προέρχονται 132 εξ αυτών), οι οποίοι έχουν στο σύνολό τους αποδεχτεί τον σχετικό Κώδικα Δεοντολογίας, εκπροσωπώντας μια ευρεία γκάμα φορέων, ενώσεων, οικονομικών οντοτήτων και αυτό-απασχολούμενων επαγγελματιών.
Ύστερα από μία αποτίμηση της λειτουργίας και του αντίκτυπου του ΜΔ, και συνυπολογίζοντας την κριτική και τα σχόλια των διαφόρων εμπλεκομένων φορέων, οι Ευρωπαϊκοί θεσμοί (Ευρωκοινοβούλιο, Ευρωπαϊκή Επιτροπή και Συμβούλιο της Ευρώπης) πήραν πρωτοβουλία προς την κατεύθυνση της δημιουργίας ενός υποχρεωτικού Μητρώου Διαφάνειας για το "lobbying" στην Ε.Ε.
Πλαίσιο 1: Κριτική του Μητρώου Διαφάνειας
Πολλοί ενδιαφερόμενοι φορείς υποστηρίζουν αυτήν την πρωτοβουλία, ενδεχομένως έχοντας σχετικά διαφορετική αφετηρία και προσεγγίσεις, μεταξύ των οποίων και η Ένωση Ευρωπαϊκών Εταιριών Δημοσιών Σχέσεων-European Public Affairs Consultancies' Association, η Διεθνής Διαφάνεια και ο Ο.Ο.Σ.Α.
Στο σημείο αυτό αξίζει να αναφέρουμε το σημαντικό ρόλο φορέων της κοινωνίας των πολιτών (CSOs) όπως ο Συμμαχία ALTER-EU (από την Ελλάδα συμμετέχει ενεργά στην πρωτοβουλία αυτή ο Vouliwatch) και ο EU Integrity Watch (TI EU) που παρακολουθούν τις εξελίξεις και ασκούν πίεση για την υιοθέτηση τολμηρών μέτρων διασφάλισης της διαφάνειας και της πληροφόρησης του κοινού γύρω από το συγκεκριμένο θέμα.
Στο πλαίσιο αυτό και σύμφωνα με τη δέσμευσή του Προέδρου Juncker για αυξημένη διαφάνεια και τις πολιτικές κατευθυντήριες γραμμές για την Ευρωπαϊκή Επιτροπή 2015-2019, η Επιτροπή ανακοίνωσε την πρόθεσή της να υποβάλει πρόταση διοργανικής συμφωνίας για υποχρεωτικό μητρώο διαφάνειας που να καλύπτει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο της ΕΕ και την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Για το σκοπό αυτό η Επιτροπή πραγματοποίησε δημόσια διαβούλευση από την 01.03.2016-01.06.2016 σχετικά με την καθιέρωση ενός υποχρεωτικού μητρώου διαφάνειας. Σύμφωνα με την Επιτροπή, ελήφθησαν συνολικά 1.758 απαντήσεις (975 από μεμονωμένους πολίτες και 783 από οργανισμούς). Τα αποτελέσματα της δημόσιας διαβούλευσης συμπεριλήφθηκαν στην προετοιμασία της πρότασης της Επιτροπής σχετικά με ένα υποχρεωτικό μητρώο.
Σχήμα 1: Βασικά ορόσημα της διαδικασίας
Α.5. Μηχανισμοί άμυνας στο πλαίσιο της ελληνικής δημόσιας διοίκησης
Τον Απρίλιο του 2016 η ολομέλειας της Βουλή των Ελλήνων υιοθέτησε τον Κώδικα Δεοντολογίας των μελών του Ελληνικού Κοινοβουλίου, ο οποίος δημοσιεύτηκε στο ΦΕΚ Α΄67/18.04.2017.
● Στο άρθρο 2 με τίτλο: Γενικές Αρχές και στην περίπτωση δ’ αναφέρεται ότι οι Έλληνες βουλευτές οφείλουν "Να υπηρετούν το δημόσιο συμφέρον, κατ’ αποκλεισμό της εξυπηρέτησης σε βάρος του, οποιουδήποτε οικονομικού ή άλλου προσωπικού συμφέροντος ή οφέλους υπέρ αυτών των ιδίων ή τρίτων προσώπων"
● Στο άρθρο 3 με τίτλο: Σύγκρουση συμφερόντων και στην περίπτωση α’ αναφέρεται ότι "Σύγκρουση συμφερόντων υφίσταται όταν βουλευτής, κατά την άσκηση καθηκόντων του, εν γνώσει του εξυπηρετεί, σε βάρος του δημοσίου συμφέροντος, αμέσως ή εμμέσως, ιδιωτικό συμφέρον, οικονομικό ή άλλο, αυτού του ιδίου ή άλλου, φυσικού ή νομικού προσώπου"
Πρόκειται για δύο διαφορετικές αποτυπώσεις συμπεριφορών που δύνανται να οδηγήσουν στη στράτευση των πολιτικών στην εξυπηρέτηση συγκεκριμένων συμφερόντων σε βάρος του δημοσίου συμφέροντος.
Β. Βασικοί κίνδυνοι και ομάδες-στόχος ανά φάση παραγωγής δημόσιων πολιτικών
Η χαρτογράφηση της τυπολογίας των κινδύνων που ενυπάρχουν σε κάθε στάδιο της διαδικασίας παραγωγής δημόσιων πολιτικών, καθώς και ο εντοπισμός των δημόσιων αξιωματούχων, στελεχών και λοιπών εμπλεκομένων μερών που αποτελούν τις ομάδες-στόχο, είναι ιδιαίτερα κρίσιμη για την κατανόηση του φαινομένου και την ανάπτυξη των προσφορότερων στρατηγικών για το μετριασμό των εν λόγω κινδύνων.
Β.1. Ποιοι παράγοντες ευνοούν την εκδήλωση φαινομένων "αιχμαλωσίας των δημόσιων πολιτικών";
Το επίπεδο του κινδύνου εκδήλωσης παρόμοιων φαινομένων συνδέεται άμεσα με τις "ευκαιρίες" που παρουσιάζονται στο υπό απειλή πεδίο πολιτικής καθώς και με την ικανότητα και τις επιχειρησιακές δυνατότητες των ομάδων που επιδιώκουν την άσκησης επιρροής για την προώθηση των στενών τους συμφερόντων.
Σχήμα 2: Παράγοντες που επηρεάζουν το επίπεδο κινδύνου
Β.2. Ο φαύλος κύκλος της αιχμαλωσίας των πολιτικών και της δημιουργίας ανισοτήτων
H αποτελεσματική πρόληψη και αποτροπή των αθέμιτων αυτών πρακτικών είναι ιδιαίτερα σημαντική για χώρες που βιώνουν προγράμματα δημοσιονομικής προσαρμογής, όπως η Ελλάδα. Το πρόβλημα δεν περιορίζεται μόνο στην υπονόμευση βασικών δημοκρατικών αξιών αλλά κυρίως δυσχεραίνει την ανάπτυξη μιας διαδικασίας διαμόρφωσης και λήψης αποφάσεων για τις δημόσιες πολιτικές που θα διασφαλίζει τη διαφάνεια, την ενεργό συμμετοχή των ενδιαφερόμενων μερών και την παραγωγή πολιτικών επ’ ωφελεία του συνόλου της κοινωνίας.
Σχήμα 3: Βαθμός συσχέτισης Αθέμιτης Επιρροής και ποιότητας διαχείρισης πόρων
Β.3. Πολύτιμοι δημόσιοι πόροι δαπανώνται σε μη παραγωγικές δραστηριότητες
Η κακή διαχείριση των διαθέσιμων δημοσιονομικών πόρων βρίσκεται στο επίκεντρο της σχέσης μεταξύ αιχμαλωσίας-ανισοτήτων-χαμηλής παραγωγικότητας-ασθενικής ανάπτυξης. Ακριβώς για τους λόγους αυτούς η Ελλάδα δεν έχει την πολυτέλεια να επιτρέπει:
* τη δαπάνη πόρων σε μη παραγωγικές δραστηριότητες
* τη διαμόρφωση των σχέσεων εξουσίας και κατανομής του παραγόμενου εισοδήματος βάσει της εγγύτητας με τους ασκούντες τη δημόσια εξουσία και όχι βάσει της ικανότητας για καινοτομία και παραγωγή προστιθέμενης αξίας
Σχήμα 4:Αιχμαλωσία πολιτικών και χαμηλή παραγωγικότητα
Β.4. Πώς προλαμβάνονται τα φαινόμενα αιχμαλωσίας των δημόσιων πολιτικών;
Η εμπειρία από τα κράτη-μέλη του Ο.Ο.Σ.Α. υποστηρίζει τη συσχέτιση της καταγραφής υψηλού επιπέδου εμπιστοσύνης των πολιτών στους θεσμούς και στους πολιτικούς με τη διαφάνεια στη διαδικασία λήψης αποφάσεων σχετικά με τις κυβερνητικές δράσεις και προγράμματα.
Σχήμα 5: Βαθμός συσχέτισης μηχανισμών πρόληψης και εμπιστοσύνης πολιτών
Στο παρακάτω σχήμα αποτυπώνονται τέσσερις βασικοί άξονες στρατηγικής για την ανάπτυξη εργαλείων και διαδικασιών μετριασμού του κινδύνων αιχμαλωσίας των δημόσιων πολιτικών.
Σχήμα 6: Στρατηγικές μετριασμού κινδύνων
Η Σύσταση του Συμβουλίου Ο.Ο.Σ.Α. για τη Δημόσια Ακεραιότητα (2017), παρέχει στους φορείς χάραξης πολιτικής όραμα για μία στρατηγική για τη δημόσια ακεραιότητα. Μετατοπίζει το κέντρο βάρους από ad hoc πολιτικές για την ακεραιότητα σε μία προσέγγιση που εξαρτάται από το εκάστοτε πλαίσιο, άπτεται συμπεριφορών και βασίζεται στην ανάλυση κινδύνου με έμφαση στην καλλιέργεια μιας κουλτούρας ακεραιότητας στο σύνολο της κοινωνίας. Η Σύσταση διαρθρώνεται σε τρεις άξονες: Σύστημα-Κουλτούρα-Λογοδοσία, οι οποίοι αναλύονται περαιτέρω σε δεκατρείς επιμέρους τομείς δράσης.
Στον άξονα λογοδοσία και στον τομέα δράσης με τίτλο "συμμετοχή" προβλέπονται οι εξής δραστηριότητες για την ενδυνάμωση της διαφάνειας και τη διασφάλισης της ισότιμης και ενεργής συμμετοχής όλων των ενδιαφερόμενων πλευρών στη διαδικασία παραγωγής δημόσιων πολιτικών.
* Ο κ. Άγγελος Μπίνης είναι Σύμβουλος-Αναλυτής σε θέματα Ακεραιότητας και καταπολέμησης της Διαφθοράς, CFE - Διεύθυνση Δημόσιας Διακυβέρνησης/Μονάδα Ακεραιότητας Δημόσιου Τομέα, Ο.Ο.Σ.Α
