「透過兩岸的媒體或是其他途徑，是比較帶有色彩的，要雙方能夠互相了解，會是比較有限的。我想親自到臺灣，用自己的眼睛來看，用自己的心來感受，體驗這邊的文化和其他東西。」
「我的戶口不在可以到臺灣就讀的6省市裡面。我從裡面離我家最近的開始，找戶口比較放得開的城市，一直找找找，找到了一個適合的城市，但在那邊沒有認識的人。想了好多天，想到可以找我的朋友啊。我就請我的朋友幫忙，讓我到他的朋友家，看看能不能接受我遷戶口。現在，我的戶口就是在我朋友的朋友家裡，那個地方離我家500公里遠。」
「我現在在美國念的學校，跟哈佛大學和麻省理工學院是三個合作的學校，是可以合作選課的，但我們那邊都缺少中華古典哲學的教育。我這次交換來臺灣，就是因為是有堂課想上，是『先秦哲學』，臺灣一位教授開的課，我們有看過他的書。」
2011年，所謂「陸生元年」，臺灣招收第一屆陸生來臺就讀學位。學位生的加入，為兩岸教育交流劃下新頁。無論是交換生、研修生，或是學位生，每位來到臺灣的陸生，都有著屬於自己的故事：有的懷抱著對臺灣的好奇與憧憬，有的期許自己肩負兩岸交流的責任，有的費盡心力才取得來臺就讀的資格，有的則是正就讀於我們所認為的「先進國家」學校，但卻因為臺灣的專長領域，而選擇遠渡重洋、來臺學習。陸生，為臺灣高教帶來新的可能，也為臺灣社會帶來新的挑戰，更像是一把明鏡，照出臺灣的自信、矛盾與恐懼。
在臺灣，陸生與其他外國籍學生，統稱為「境外學生」。近期，因為兩岸情勢的新變化，有媒體報導，陸方將縮減短期研修生來臺，另亦有省份已明確表達「不鼓勵學生赴臺讀書」的主張。在此氛圍的衝擊下，2016年陸生學士班的報名人數，首度出現下降的情形，比去年減少了2成，約700多名學生；錄取人數也同樣下降，比去年減少331人，約16%，且有50所大學校院沒有招到學生。若依往年情況推測，最後的註冊人數，恐將再減少。
近8年多來，兩岸教育交流蓬勃發展，但亦面臨嚴苛挑戰。一方面，臺灣的陸生政策設有管制，且社會對大陸的反彈氛圍漸長，陸生帶著受限的經驗返陸後可能產生漣漪效應；另一方面，陸方持續反應其對臺灣招收陸生相關限制的不滿，並同樣以管制相關政策來回應，再加上近期兩岸官方聯繫機制已暫停，政治氛圍暫不樂觀，種種因素，不僅讓陸生來臺政策無法發揮全效，兩岸間的相互信任與理解，也難有深度進展。此刻的陸生政策，正面臨著抉擇的十字路口。
究竟，「招收陸生」對我國及我國的高等教育而言，有何重要性？抑或，因陸生減少而出現的生源缺口，只要從加強招收一般境外學生來填補即可？
那些年，兩岸寫下的教育交流軌跡
當前兩岸的教育交流，無論是對象或是型態，皆是多元樣貌。然而，這是歷經將近40年的磨合與發展，才得以形成的。
1.萌芽期（1979至1991年）──交流萌芽，各有重點：
如同前述，臺灣是在2011年開始招收第一批大陸學位生。然而，大陸又是從什麼開始，招收臺灣的學位生呢？
早在1979年，也就是大陸恢復高考制度後的2年，就開始著手準備招收港澳臺學生；而「招收臺灣學位生」，在往後40年的兩岸教育的交流中，也一直是大陸的政策重點。1985年，大陸首先透過北京大學等7校聯招的方式開始招收港澳生。根據陸方的資料顯示，當年僅招收到1名臺灣學生，1989年則招收到12人，1990年則增加到80人左右。而在1991年，大陸將對港澳臺的招生，擴大為普通高等院校聯招的形式。此外，大陸也提供港澳臺生「不考政治科目、入學後可要求免修政治課程」的特殊條件。
對此，當時臺灣的反應如何呢？由於在《兩岸關係暫行條例》修訂前並無相關法源依據，當時教育部僅表示，若在大陸完成學位之後，再到國外取得更高學位者，則可承認其最後的學位。在政府對赴陸就學無明顯限制但仍持保留態度的情況下，仍有臺生前往大陸求學。
在此兩岸教育交流的萌芽時期，大陸與臺灣各有強調的重點交流項目：大陸方面強調高校對臺招生，臺灣則是以教育界、學術界、專業人士等的互訪為政策重點。
1983年3月，兩岸高校的師生，曾於第三地──美國舊金山的研討會中見面了。當時的出席者，包括在美國留學的陸生，以及臺灣的旅美學者。1984年，時任行政院長的孫運璿先生宣布，在國際會議場合或是活動中，可以和大陸人士接觸。接著，從1988年開始，我國政府透過多項原則與作業要點的公布與施行，一方面，逐步開放大陸人士來臺參訪，從原本僅限於教育界，到科技領域有傑出成就與地位者，以及在海外的大陸學人、留學生、領導民主運動者；另一方面，則有限度的開放我方部分人員赴陸參加國際組織舉辦的國際會議活動及訪問。
然而，相較於臺灣在交流層面嘗試逐步開放，大陸對於兩岸教育人員乃至大學生的交流，卻採取嚴格的管制，尤其是在1989年六四天安門事件之後。當時，在大陸頒佈的「關於對臺灣進行教育交流的若干規定」及後續的補充規定中，就設有暫緩進行、婉拒訪問高校等限制。
2.開展期（1992年至1999年）──雙向交流，仍有保留：
在1992年到1999年，兩岸教育交流持續開展。大陸方面，持續以「對臺招生」為重點工作項目，並提供更多的優惠措施。例如，1996年，大陸發佈一份名為《關於為在祖國大陸（內地）學習的臺港澳學生提供方便條件等有關問題的通知》的文件，由國家教委會聯合國務院的相關部門，宣布要以「保證質量，一視同仁，適當照顧」的原則來招收港澳臺生，並提供在大陸就讀的港澳臺優秀學生獎學金，以及交通、住宿和購買景點門票方面與陸生享有同等待遇。
然而，此時在臺灣，「大陸學歷採認」的議題，浮上檯面。在當時的環境中，大陸正持續積極推動對臺招生，臺灣到大陸經商、求學者也越來越多，再加上來臺定居的大陸人士，常有學歷無法被業界承認的窘境，因此，臺灣也開始思考該如何面對大陸學歷採認的問題，並嘗試推動相關政策。首先，在1992年公佈施行的《兩岸人民關係條例》中，就明文規定教育部應擬定臺灣人民及經許可在臺灣地區定居的大陸人民之大陸學歷檢覈與採認辦法。接著，在1997年，《大陸地區學歷檢覈及採認辦法》與73所被認可的大陸高校名單也正式公布。但由於時空環境尚未成熟，加上《大陸地區學歷檢覈及採認辦法》對於不同時期的大陸學歷有不同的採認與檢覈規定，因而引發社會爭議，隨後即被擱置、無限期延後。
雖然當時臺灣未能順利建立大陸學歷檢覈及採認機制，但仍維持「擴大兩岸人員交流」的政策重點，逐步鬆綁赴陸交流的對象與項目，包括：解除公立大專院校校長赴陸訪問的限制；政務官之外的公務員因業務需要，可赴陸參與民間性質的文教活動；各級學校在校生可赴陸比賽、觀摩、訓練、研究、表演、展覽，參與國際會議、學術研討會、座談會，大專以上學生亦可參與社會服務；大陸地區科技人士、專業人士與學生可來臺從事研究、專業活動、講學、研修等。相關措施皆為兩岸教育交流帶來更為具體、多元的發展，也開創了雙向交流的契機。
3.趨緩期（2000年至2007年）──官方冷卻，民間為主：
2000年，臺灣經歷第一次政黨輪替，由民進黨政府執政，兩岸關係陷入冰點，兩岸教育交流的政策轉趨保守與限制，交流空間亦被壓縮。在此時期，「大陸地區臺商子弟學校」的設立，以及兩岸學校「締結聯盟或書面約定」的合作，為臺灣所推動的兩岸教育交流政策的重點。
「大陸地區臺商子弟學校」的設立，提供臺商子弟能在大陸地區獲得與臺灣相關的教育規劃，所使用的同樣是經教育部審定合格或編定的教科書，在畢業後，也能和臺灣的教育與就業接軌，以解決臺商子女在兩岸複雜的政治、文化認同脈絡下的教育問題。2000年，「東莞臺商子弟學校」在大陸政府的核准下創立，並於2003年於臺灣取得法律依據，此後，上海及華東臺商子弟學校相繼核准成立。
而在兩岸學校「締結聯盟或書面約定」方面，2004年公佈的《各級學校與大陸地區締結聯盟或為書面約定之合作行為審查要點》，雖然只規範申報的相關事項，但仍為兩岸學校開展校際合作的機會。在2004年到2007年這段期間，兩岸學校締結聯盟或書面約定數，共有540件。
相較於官方較為沉寂、冷卻的政策走向，民間的學術交流仍持續進行中：兩岸的大專校院，仍透過辦理不同主題的兩岸教育研討會或是論壇的形式，維持聯繫；大陸學生仍持續來臺進行短期研修，但每年人數約為百人次；平均每年約有15,000名左右的大陸文教專業人士，來臺參與文教活動。此外，在此時期中，國共兩黨合作的「兩岸經貿文化論壇」機制，也發揮了交流的作用，相關主張包括陸方宣布歡迎臺灣高教赴陸招生、陸生將對赴臺就讀的陸生提供必要協助等，雖未獲得政府的積極回應，但亦為當時維持兩岸教育交流、對話的機制之一。
4.擴大交流期（2008年至今）──質量提升，人才競逐，挑戰仍存：
2008年，臺灣經歷2次政黨輪替，國民黨再度執政，兩岸教育開啟擴大交流的新紀元。首先，放寬文教交流活動，鬆綁相關法規，交流人數、學校締結聯盟或書面約定數因而翻倍大幅成長。其次，透過修法，將陸生來臺研修期限由4個月延長為1年，初期採總量管制，每年以開放1,000名為原則，並建立審核機制，確保研修的品質與目的。第三，取消大學赴境外（含大陸地區）辦理推廣教育教學師資比例與修讀條件的限制，為海外產官學界主管或技術人員提供更適合的進修管道與交流機會。第四，則是兩岸教育交流的劃時代里程碑──有限度的開放陸生來臺就讀學位，以及採認大陸學歷。
2010年8月19日，歷經輿論爭議與朝野衝突後，立法院通過《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》、《大學法》及《專科學校法》等陸生三法的修正案，臺灣招收大陸學位生的法源因而確立。然而，為了消彌輿論對於教育資源排擠及國家安全等疑慮，相關政策依「三限六不」及其他原則辦理。其中，限制承認醫事學歷、陸生不得報考國家機密相關系所及無中華民國國籍者不得參加國家考試等「一限二不」已入法。而在2011年，教育部進一步公布大陸地區學歷採認的相關辦法與作業要點，所採認的校數也逐漸增加，根據陸生聯招會在2016年的最新資料，臺灣所採認的大陸高校，已由一開始的41所，增加到155所。
2011年9月，第一屆陸生來臺就讀，至今已完成5屆招生，第6屆則剛完成放榜作業。根據教育部2016年的最新統計資料，104學年度共有7,813位大陸學位生在台就讀。而甫放榜的第6屆，因受到第3次政黨輪替後，兩岸政治氛圍的影響，報名人數為歷年來首度下降，減少2成、約700多名學生，最終會有多少陸生註冊？仍是未知。
綜合此時期「陸生政策」的發展軌跡可見，兩岸的陸生政策，是一連串相互回應的過程：一方限制，另一方就增強管制；一方鬆綁一些，另一方也就多開放一些。
臺灣的陸生政策，在一開始就設下了「三限六不」的限制，而當時，大陸也以陸生背景和條件的管制回應，包括：第1屆僅開放北京、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等沿海6省市的學生申請，第2屆時新增了高考達二本分數線以上成績的學生，才具有申請來臺就讀的資格限制。此後，臺灣雖然繼續維持「三限六不」，但也開始鬆綁相關措施：擴大採認大陸高校學歷；將報名時間提前，取消原先一校只能填一志願及年齡上的限制，並新增遞補機制；開放陸生在實習活動內可擔任與學習有關的兼任研究助理；證照分離原則，陸生可參加與所學相關的政府或民間技能檢定，但不能在台換照與執業。
為了回應馬政府的政策鬆綁，2013年，大陸新增遼寧、湖北兩陸生招生省市，並開放「專升本」陸生來臺就讀二技，但仍僅限於福建、廣東。2015年，馬前總統在「馬習會」中，向大陸領導人習近平爭取放寬「專升本」的條件，因此，在2016年，大陸將「專升本」的招生省市新增為8省市，並分為兩批次辦理招生及放榜，第一批次為「北京、江蘇、廣東、福建」，第二批次則為「浙江、上海、遼寧及湖北」。雖然如此，「專升本」的招生情況仍然不理想，以2016年為例，預計招收1,500名專升本陸生，但最後只錄取285名。對此，陸生聯招會表示，宣傳時間太短、學生來不及掌握新政策，都可能是招生成效不彰的原因。
而在臺灣推動招收陸生並採認大陸學歷政策的同時，大陸也持續爭取優秀的臺灣學生赴陸就學。目前，只要臺灣學生在學測成績達前標，經大陸高校資料審查、面試達錄取標準者，就可以入學；而台商子弟學校的畢業生，只要學測成績達均標，亦可以向大陸高校申請就讀，同樣經資料審查、面試合格後錄取。換句話說，在此階段，兩岸教育交流除了在質量上的擴展與提升之外，也呈現人才競逐的趨勢。
陸生政策：僵滯在開放與管制的邊緣
「在臺灣念學位的話就會發現，幾乎什麼都不許陸生申請。我可能一天收到十幾二十封來自院辦啦、研究部的郵件，有很多可以申請的事項，可是你只要看第一條，一般都會寫『陸生不包含在內』。一學期可能收到一兩封沒有這種要求的，但是卻是任何人都可以申請的，不只是限於陸生，你還要跟所有的人一起去競爭，所以幾乎是沒有任何資源。」一位來臺就讀的大陸學位生，娓娓道來自身在陸生政策下，所感受到的挫折與無奈。
臺灣的陸生政策，主要包括大陸學位生、研修生與交換生。其中，學位生的政策限制多，以「三限六不」最讓人耳熟能詳。「三限」是指：「限校」，僅認可學術聲望卓著，辦學品質績優的大陸高校；「限量」，限制來臺陸生總量；「限域」，限制醫事、國安及高科技等領域的學歷採認。「六不」則是：不加分優待；不影響臺灣學生就學權益；不編列獎助學金；不允許校外打工或兼職，不就業、不得報考公職人員考試等。
「三限六不」的政策背景，是因為臺灣社會對於陸生來臺後，教育資源將被稀釋、排擠的擔憂，與對國家安全的疑慮。雖然，在兩岸特殊的背景脈絡下，這些疑慮或擔憂，都讓人能夠理解，但是，過多的限制，卻讓我們的陸生政策，僵滯在「開放」與「管制」的邊緣，呈現出一種既開放又限制、既要落實又無法發揮政策成效的矛盾與無力。另一方面，這些針對性的政策限制，區分出「我群」與「他者」，亦將「陸生」從境外學生群體中抽離，另訂限制加以特別對待，這也讓陸生倍感歧視。究竟，被限制住的，是大陸，還是臺灣？
為什麼，陸生對我們很重要？
對臺灣來說，招收陸生，有什麼樣的重要性呢？
1.陸生為境外學生的主力，有助紓緩我國高教在經營上的困境
招收境外學生，所帶來的如學雜費、生活費或是觀光等經濟效益，以及為國家帶來的經濟、政治乃至整體競爭力的提升，使其成為先進國家的政策重點。而對臺灣來說，招收陸生，最實際的面向，就是在高等教育經營上，有關「生源」以及「財務收入」的幫助。
根據內政部2008年公布的《人口政策白皮書》，「少子女化」是指每名婦女總生育率低於2.1個子女數，不足以維持人口替代水準的情形。若與內政部在2016年6月公布的人口統計資料相對照，我國婦女總生育率自1950年後就呈現下滑的趨勢，在1984年開始已少於2.1人，此後持續下跌，於2010年跌至最低點、僅剩下0.895人，2015年則緩步回升至1.175人。此一少子女化現象，為我國教育體系帶來「生源不足」的衝擊。另一方面，伴隨著全球化趨勢而來的跨國流動現象，帶動跨國就學人口的增加，也導致我國出現「生源流失」的挑戰。
從教育部在2016年5月6日發佈的「大專校院新生註冊率概況」可見，104學年度核定招生名額為39.6萬人，註冊人數為33.2萬人，平均註冊率為84.2％。而在全國158所大專校院中，有23所的註冊率不到7成，佔14.56％，其中19所為私立技專校院，排名末3所的學校註冊率皆未達5成。事實上，因少子女化帶來的「生源不足」及因全球化趨勢所產生的「生源流失」現象，已使近年來部分私立大專校院面臨系所關閉、教師裁員、合併甚至學校倒閉的窘境。因此，擴大生源範圍、尋找替代性生源，成為我國高教尋求轉機的方案之一，而受惠於全球化趨勢，「境外學生」為我國高教帶來嶄新契機。
根據教育部在2016年發佈的「大專校院境外學生概況統計」，104學年度共有110,182位境外學生來到臺灣就讀。其中，又以陸生共41,951人為最多，佔整體境外學生數的38.07％。境外學生紓緩了我國高等教育在生源上的危機，而境外學生中又有將近2/5為陸生，因此，對我國高等教育來說，「陸生」的存在，對於「生源」困境的解決，有極大的助益。
另一方面，伴隨著生源而來的，則是「財務收入」的議題。如同前述，目前在臺的陸生，分為「學位生」、「研修生」及「交換生」。其中，「交換生」是透過兩岸學校簽訂姊妹校的模式，互派同樣人數的學生至對岸學校學習。來臺就讀的交換生，其所繳交的學雜費用等皆歸於母校，臺灣方面的大專校院僅能擁有如網路費、住宿費……等零星費用收入。
然而，「學位生」及「研修生」則不同，其所繳交的費用，乃是歸於其所就讀的臺灣大專校院。學位生在臺灣就讀的費用，約是本地學生的2倍；而研修生的學分費，則是私校學分費的1.5倍，每學分約是新台幣2,100元，另加上雜費或是學雜費基數、住宿費用，每學期所需繳交給學校的費用，甚至有達新台幣10萬元的情形。不同於需經過正式入學管道的學位生，「研修生」採申請制，相關規定較為寬鬆，因此在近年來，成為我國大專校院大力爭取的生源。
根據教育部2016年的資料顯示，目前來臺就讀的境外學生，即以大陸研修生人數為最多，光是在104學年度就有34,114人，佔整體境外學生數的31％。若以每學期每名學生收費10萬元來計算，光是在104學年度，研修生就為我國大專校院帶來34億元的收入。
然而，需要注意的是，在招收陸生或是其他境外學生的同時，必須重視我國高教品質的提升，並為境外學生提供友善的環境，而非僅是抱持著「招收陸生及其他境外學生以解救臺灣高教危機」此種單方面接受的工具性態度。如此一來，臺灣高教才能擁有持續性的吸引力與競爭力，永續發展。
2.為兩岸相互理解的行動開端，形成真正屬於人民的論述
日前，英國舉辦脫歐的公投，在確定脫歐的結果揭曉後，英國人民面對來自各方的衝擊與不確定性，顯得錯愕又後悔，首相David Cameron已在當天宣布將辭職，而大力推動脫歐的前倫敦市長Boris Johnson與獨立黨黨魁Nigel Farage，卻在公投後，一位宣布不競選黨魁，另一位則辭去黨魁職務。如此紛亂的局勢，發人深省。
對於此次讓世界震撼的脫歐公投，英國前首相 Tony Blair於紐約時報上撰文，指出在英國的政治中，極右與極左陣營引導民眾聚焦於其所在意的「移民」議題，並讓民眾誤以為「脫歐」將可讓英國不需要再處理移民問題。如此極端化的政治導引，再加上零碎、片段式而非深度分析的新聞報導，讓民眾無法接收到有關於脫歐的清楚、全面性評估。而在這個過程當中，政治中派者被妖魔化為背離現實的菁英份子，專家的建議則被痛罵為「危言聳聽」，移民者被描述為乞丐，是來奪取英國的工作機會與福利。但事實上，來自東歐的移民者，對於英國的稅收貢獻，遠多於英國政府在其身上的福利支出，而來自歐盟之外的移民，也並不會受到公投結果影響。
在Tony Blair的沈痛呼籲中，卻讓人看到臺灣的影子。對世界來說，「兩岸關係」是全球注目的焦點之一，涉及亞太地區的情勢，以及世界強權的布局。而對臺灣來說，「兩岸關係」則是複雜難解的議題，也是政治競逐的場域。與英國相似的是，臺灣正面臨著淺碟式、零碎式且與政治意識型態相交纏的媒體報導，無法為人民帶來深度、客觀與全面性的分析，而不同政黨對於兩岸關係的立場，常有過度極端，甚至是在不同立場間擺盪的情況。在此情況下，人民該如何不被政黨與媒體牽著走，而能做出屬於自己的判斷呢？
對生活在臺灣這片土地上的人民來說，一方面，臺灣是個移民社會，族群多元、背景多元，無論各方的詮釋為何，就事實而言，大陸是為我國這多元文化與族群添上色彩的來源之一。另一方面，檢視當前的國際情勢，大陸的崛起已是不爭的事實，尤其近來像是「亞投行」、「一帶一路」等策略，五大洲皆有國家名列其中，更不乏如英國、法國、德國等指標性國家，這正是臺灣無法刻意忽視、難以自外於其中的國際現實。無論臺灣接不接受，都已無法置身事外。
因此，我們必須以「兩岸的存在而非不存在」，來正視、面對、處理。無論未來的決定是什麼，都必須建立在兩岸真正的相互認識、理解之上，睜開眼睛、敞開心胸，連結雙方的生活經驗，掌握雙方要什麼、顧慮什麼、有什麼樣的空間可以爭取？而透過陸生來臺交流，就是這行動的開始，讓兩岸人民有機會能以更全面的角度來看待兩岸關係，更能理解兩岸各自的想法。就如同有位陸生朋友所分享的：「我來這邊也沒有被洗腦，反而看事情更全面。」作為兩岸相互理解的行動開端，陸生的重要性，是其他境外學生無法取代的。
站在十字路口的陸生政策：能不能成為新夥伴關係？
雖然，陸生政策涉及兩岸複雜的政治決定，並非單方面可完全掌控。然而，我們依舊擁有尋找新方向的能動性。在我們與陸生之間，有沒有可能，存在一種新的夥伴關係？在這新夥伴關係中，沒有一方只能聽另外一方的說話，也沒有一方需要防著另一方，更沒有一方贏、另一方輸，而是超越既有的政治意識形態與預設的刻板印象，敞開心胸真正包容接納，深度的認識理解對話，一起激盪學習啟發，一起說出真心話，一起思考如何突破兩岸的僵局，也一起為兩岸的未來找解答。
（作者為國家政策研究基金會教育文化組高級助理研究員、臺灣師範大學教育學博士）
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