Documentos tcnicos

Proyecto Incentivos a la Conservacin

Fondo Patrimonio Natural
Los instrumentos econmicos y financieros: balance histrico y
perspectivas para su asociacin a los esquemas de Pagos por
Servicios Ambientales





















Este documento ha sido posible gracias al apoyo de la
Embajada del Reino de los Pases Bajos, su contenido y
opiniones son responsabilidad del autor y no comprometen
necesariamente la posicin del Fondo Patrimonio Natural ni del
gobierno del Reino de los Pases Bajos.

Documentos tcnicos
Proyecto Incentivos a la Conservacin
Fondo Patrimonio Natural
Ctese como: Castaeda Paola. 2014. Los instrumentos econmicos y
financieros: balance histrico y perspectivas para su asociacin a los esquemas
de Pagos por Servicios Ambientales. Informe final de consultora, Proyecto
Incentivo a la Conservacin, Fondo Patrimonio Natural. Bogot, Colombia
PROYECTO INCENTIVOS A LA CONSERVACIN



INFORME FINAL

Los instrumentos econmicos y financieros: balance histrico y
perspectivas para su asociacin a los esquemas de Pagos por
Servicios Ambientales







CTESE COMO:
CASTAEDA P., 2014. LOS INSTRUMENTOS ECONMICOS Y FINANCIEROS: BALANCE HISTRICO Y PERSPECTIVAS PARA SU ASOCIACIN A LOS
ESQUEMAS DE PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES. INFORME FINAL DE CONSULTORA. PROYECTO INCENTIVOS A LA CONSERVACIN,
FONDO PATRIMONIO NATURAL.
CONTENIDO
Introduccin ................................................................................................................................................... 6
Los instrumentos econmicos y financieros ................................................................................................... 7
1974 1993 .................................................................................................................................................... 9
La tasa retributiva ....................................................................................................................................... 9
La tasa por uso del agua ........................................................................................................................... 11
Las transferencias del sector elctrico ...................................................................................................... 12
1993 2013 .................................................................................................................................................. 13
La tasa retributiva ..................................................................................................................................... 14
Metodologa para la evaluacin ........................................................................................................... 15
Marco legal y definicin del instrumento ............................................................................................. 17
Facturacin y recaudo .......................................................................................................................... 18
Inversiones ............................................................................................................................................ 23
Descontaminacin ................................................................................................................................ 30
Balance ................................................................................................................................................. 36
Tasa por utilizacin del agua ..................................................................................................................... 42
Metodologa para la evaluacin ........................................................................................................... 42
Marco legal y definicin del instrumento ............................................................................................. 43
Implementacin .................................................................................................................................... 45
Facturacin y recaudo .......................................................................................................................... 46
Inversiones ............................................................................................................................................ 52
Balance ................................................................................................................................................. 55
Transferencias del sector elctrico ............................................................................................................... 58
Metodologa ......................................................................................................................................... 58
Marco legal del instrumento ................................................................................................................ 58
Rentas ................................................................................................................................................... 60
Inversiones ............................................................................................................................................ 61
Balance ................................................................................................................................................. 66
Conclusiones ................................................................................................................................................. 68
Pagos por servicios ambientales ....................................................................................................................72
PSA: Enfoques tericos ............................................................................................................................. 73
Servicios ambientales y servicios ecosistmicos .................................................................................. 73
Definiciones .......................................................................................................................................... 75
Comparacin con otros instrumentos de gestin ambiental ................................................................ 82
Experiencias de Pagos por Servicios Ambientales en Colombia ........................................................... 83
Las tasas ambientales frente a los esquemas PSA y los incentivos a la conservacin .......................... 89
Bibliografa .................................................................................................................................................... 95

INTRODUCCIN

En la actualidad, los esquemas de pagos por servicios ambientales gozan de un status privilegiado como
una estrategia de incentivos para la conservacin. Tanto en Colombia como en otras partes del mundo
actualmente se adelantan esquemas de PSA que buscan consolidar este instrumento como la manera ms
costo-eficiente de conservar los recursos naturales que cada vez enfrentan mayores presiones. Este
instrumento supone varias ventajas frente a otras estrategias de conservacin, y no es sorpresa que en
Colombia se est buscando reglamentar e implementar los pagos por servicios ambientales para preservar
los servicios ambientales de los que gozan los habitantes de uno de los pases con mayor diversidad
biolgica en el mundo. Sin embargo, es necesario plantear una discusin en torno a estos esquemas y la
forma rgida en que han sido definidos, sus antecedentes, la historia de los incentivos, y la pertinencia de
los PSA en contextos especficos. Pues bien, hace cuatro dcadas Colombia fue pionero en legislacin
ambiental, expidiendo el Decreto 2811 de 1974 por el cual se dicta el Cdigo Nacional de Recursos
Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente. En este decreto estn planteados los
instrumentos econmicos y financieros para la proteccin del medio ambiente, dentro de los cules se
encuentran la tasa por uso del agua y la tasa retributiva. Junto con las transferencias del sector elctrico,
estas tasas fueron introducidas al marco normativo con el fin de proteger el recurso hdrico en el pas y las
tres fueron reafirmadas a travs de la Ley 99 de 1993. Teniendo en cuenta la larga trayectoria que tienen
estos instrumentos, el presente documento busca analizar qu potencial existe para los actuales
instrumentos econmicos para asociarse a esquemas PSA, partiendo de la hiptesis de que la historia de
los PSA va ms all de las propuestas actuales, y de que ya hay instrumentos que se pueden asimilar a un
concepto ms amplio de pago por servicios ambientales que el que se ha privilegiado hasta el momento.
Este documento consta de dos partes. La primera tiene el propsito de entender cules han sido los
antecedentes de cumplimiento de las tasas ambientales para comprender hasta qu punto han
funcionado dentro de los propsitos para los que fueron creadas y por qu. La segunda explora el
concepto de pagos por servicios ambientales y propone la articulacin de los instrumentos existentes con
los esquemas PSA, haciendo nfasis sobre la necesidad de fortalecer los instrumentos econmicos y
financieros para que se constituyan en verdaderos incentivos a la conservacin y puedan complementar
los futuros PSA.




LOS INSTRUMENTOS ECONMICOS Y FINANCIEROS

Las tasas ambientales operan bajo la premisa de que el que hace uso del recurso paga. Es decir, se basan
en el concepto econmico de las externalidades para abordar problemticas ambientales. En el caso de las
externalidades negativas se trata de los costos de produccin de un bien o servicio que no se ven
reflejados en el precio del mismo. La contaminacin, por ejemplo, es una externalidad negativa de ciertos
usos de los recursos naturales cuyo costo es asumido por la sociedad. Por lo tanto, las tasas ambientales (o
impuestos verdes) buscan que estos costos sean internalizados por los usuarios del recurso a travs del
pago de una tarifa en cuyo clculo, en teora, se incluyen los costos socio-ambientales de la contaminacin
o uso de los recursos naturales. Al haber sido planteadas como instrumentos econmicos, las tasas
constituyen mecanismos de regulacin ambiental que buscan alterar directa o indirectamente los costos
y/o los beneficios que perciben los agentes econmicos (familias, empresas, personas naturales) por el
uso o explotacin de los bienes y servicio que proveen los ecosistemas (Ministerio de Hacienda et. al.,
2013, p.15). Es decir, se busca que los instrumentos le enven seales de precios a los usuarios y, as, sean
incentivos para buscar la manera ms costo-efectiva de hacer un mejor uso del recurso, bien sea mediante
la disminucin del uso o a travs de la implementacin de tecnologas limpias; en otras palabras, los
instrumentos buscan que los usuarios encuentren ms ventajoso modificar su comportamiento que pagar
el tributo. Adicionalmente, las tasas tienen una dimensin financiera, de manera que constituyen una
fuente de ingresos para las autoridades ambientales, y que deben ser orientados a inversiones
ambientales segn lo estipulado por la norma.
Con el propsito hacer un balance histrico de los instrumentos econmicos y financieros como incentivos
para la conservacin en Colombia, se han escogido tres de los 28 existentes en la normatividad del pas
(Ecoversa, 2009). Por un lado, se abordarn la tasa retributiva por vertimientos puntuales y la tasa por
utilizacin de aguas, ambos clasificados como instrumentos econmicos; es decir, aquellos instrumentos
que buscan generar un cambio en el comportamiento de los actores regulados con el fin de alcanzar
objetivos ambientales. Por otra parte, se evaluarn las transferencias del sector elctrico como
instrumento financiero; a saber, aquellos instrumentos orientados a generar recursos para la gestin
ambiental. Al hablar del cumplimiento y los antecedentes de cumplimiento, se busca examinar hasta qu
punto los instrumentos han sido efectivos segn las metas con las que fueron creados. Con el propsito de
delimitar los alcances de este estudio, el anlisis se centra en dos corporaciones, la Corporacin Autnoma
Regional de las Cuencas de los Ros Negro y Nare CORNARE y la Corporacin Autnoma Regional de
Cundinamarca CAR . La primera por tratarse de la Corporacin con el mejor record de gestin y
cumplimiento, adems de haber sido la primera en implementar la tasa retributiva. La segunda por ser su
jurisdiccin tan prxima a la capital del pas. No obstante, los datos globales, comprendiendo a todas las
corporaciones, tambin son tomados en cuenta.
Para poder evaluar el cumplimiento de los tres instrumentos, as como considerar su efectividad como
incentivos, es preciso definir algunos criterios frente a los cuales medirlos. Se tendrn en cuenta tanto la
efectividad ambiental del instrumento como su eficiencia econmica, de acuerdo a los propsitos
especficos de los instrumentos evaluados. As, para el caso de las tasas retributivas, se abordarn la
facturacin y recaudo, las inversiones realizadas con recursos por este concepto, y la descontaminacin
alcanzada, haciendo alusin a el propsito de generar recursos para la gestin ambiental y ser un incentivo
para la inversin en tecnologas limpias; para la tasa por utilizacin del agua se evaluarn la facturacin y
recaudo e inversiones realizadas; finalmente, para las transferencias del sector elctrico se examinarn el
recaudo y las inversiones.



1974 1993

El ao 1974 marc un importante hito en la historia de la gestin ambiental en Colombia. En este ao se
introdujo el Cdigo de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente, Decreto 2811
de 1974, el cual, al ser el primero de su tipo en Amrica Latina, sentara un ejemplo para los dems pases
de la regin. Dentro de ste se incluy una serie de tributos que deban de ayudar a financiar y a
fortalecer la gestin ambiental en el pas. Los llamados instrumentos econmicos y financieros operan
sobre la premisa de que el que hace uso del recurso paga, y el Cdigo de Recursos Naturales fue un
primer gran paso para su aplicacin en el pas. Con todo, y sin desconocer la importancia de su concepcin
e introduccin a la legislacin, las primeras dcadas de la existencia de estos instrumentos dejan bastante
que desear. En tanto que no hay reportes disponibles sobre su comportamiento en los primeros 20 aos,
es preciso recurrir a los autores que hicieron evaluaciones sobre los mismos a partir de su cercana y
conocimiento del tema para poder hacer un balance de cmo fue su evolucin temprana. A partir de las
valoraciones que ha hecho Manuel Rodrguez Becerra sobre la tasa retributiva y la tasa por uso del agua, y
las recopilaciones hechas en las evaluaciones recientes de los instrumentos econmicos y financieros, se
presenta a continuacin una breve resea de los antecedentes de cumplimiento de los tres instrumentos
escogidos para el periodo comprendido entre el Cdigo de Recursos Naturales y la Ley 99 de 1993.
LA TASA RETRIBUTIVA

La tasa retributiva existe desde el Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al
Medio Ambiente (Decreto 2811 de 1974). En el Artculo 18, posteriormente derogado por la Ley 99 de
1993, el Cdigo de Recursos estableca:
La utilizacin directa o indirecta de la atmsfera, de los ros, arroyos, lagos y aguas
subterrneas, y de la tierra y el suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios
agrcolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos,
vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades lucrativas, podr sujetarse al
pago de tasas retributivas del servicio de eliminacin o control de las consecuencias de las
actividades nocivas expresadas.
Tambin podrn fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de la
renovabilidad de los recursos naturales renovables. (Decreto 2811 de 1974, art. 18)
Posteriormente fue reglamentada por el Decreto 1541 de 1978, y modificada por el Decreto 2857 de
1981. El primero tena el propsito de reglamentar lo usos del agua, dndole prioridad al consumo
humano colectivo o comunitario, urbano o rural. As, aborda los dominios del recurso, su preservacin
para garantizar su disponibilidad, las restricciones de su uso, la conservacin de aguas y cauces, y las
cargas pecuniarias por razn de su uso con el fin de asegurar su mantenimiento y conservacin; asimismo,
el Decreto estableci que los vertimientos estn, en general, prohibidos, salvo con licencias especficas
(reglamentadas en el Ttulo IX del mismo). De este modo, en el Ttulo X estableci las cargas pecuniarias
para quienes utilicen las aguas y sus cauces a travs de un permiso o concesin (tasa de utilizacin del
agua) y a quienes las utilicen para descargar vertimientos (tasa retributiva); se determin que el monto de
las tasas lo deba establecer el INDERENA. El Decreto 2857 de 1981, por su parte, versa sobre las cuencas
hidrogrficas y su ordenamiento, incluyendo cmo financiar los Planes de Ordenamiento y Manejo de
Cuencas (POMCAS) con recursos provenientes, entre otros, de las tasas retributivas:
Los planes se pueden financiar, entre otros, con el producto de las tasas de compensacin de
los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables, segn
los trminos de los artculos 18, inciso 2, y 159 del Cdigo de Recursos; o con el producto
de las tasas retri butivas de los servicios de eliminacin o control de los efectos
degradantes del medio ambiente originados en la realizacin de actividades
lucrativas, segn lo previsto en el artculo 18 del Cdigo de Recursos .

(Decreto 2857
de 1981, cap. VI. nfasis fuera del texto)
Finalmente, la tasa fue reglamentada de nuevo mediante el Decreto 02 de 1982, que se refera a las tasas
por emisiones a la atmsfera; y el Decreto 1594 de 1984, que corresponde a los vertimientos a cuerpos
de agua, cuyo Captulo XII establece la frmula para el clculo de la tasa retributiva. As las cosas, la
entidad encargada de realizar el cobro de la tasa era el Ministerio de Salud, salvo en aquellos lugares
donde existan Corporaciones Autnomas Regionales (CAR). No obstante, el Ministerio no hizo efectivo el
cobro dado que nunca lleg a definir el valor de unos coeficientes requeridos para hacer uso de las
ecuaciones previstas para su clculo. Que no se hiciera se explica por la debilidad tcnica del ministerio y,
tambin, por las presiones que eventualmente se ejercieron sobre l para que se mantuviera en la
indefinicin, un asunto de conveniencia para muchos sectores (Rodrguez Becerra, 1995).
Al tratarse de un instrumento econmico, la razn de ser de la tasa retributiva por vertimientos puntuales
es incitar a los actores econmicos a modificar su comportamiento para que ste sea ms amigable con el
medio ambiente. De esta manera, se espera que quienes realizan los vertimientos busquen la manera
ms costo-efectiva de descontaminar a travs de la inversin en tecnologas limpias, buscando que el
costo de implementar nuevas tecnologas sea menor al de pagar la tasa. Sin embargo, la tasa retributiva
escasamente tuvo xito en este periodo inicial desde su introduccin en el Cdigo de Recursos Naturales,
en 1974, y su re-estructuracin a travs de la Ley 99 de 1993. Manuel Rodrguez Becerra calific la
implementacin y desarrollo de este instrumento durante el periodo comprendido entre 1975 y 1995
como pobre, hasta el punto que muchos colombianos ni siquiera se percataron de su existencia, tal
como se evidenci en los debates de la ley del medio ambiente en los cuales algunos llegaron a afirmar
que se trataba de la introduccin de unos nuevos tributos (Rodrguez Becerra, 1995) El cobro de la tasa
no fue sistemtico, salvo por el caso de la Corporacin Autnoma Regional del Valle del Cauca CVC, la
cual recaud alrededor de $34.710.000 en el ao 1989; en comparacin, el INDERENA slo recaud
$10.530.000 en el mismo ao.
1
Estos recaudos son insignificantes dado que, contina el autor, el
potencial de recaudo nacional se estimaba en $27.810.000.000 anuales, asumiendo que todas las fuentes
puntuales pagasen el monto estipulado. As, la tasa no oper ni como incentivo, ni como una fuente de
recursos significativa.

LA TASA POR USO DEL AGUA

Los antecedentes de la tasa por utilizacin del agua (TUA) se remontan al ao 1942 cuando, mediante el
Decreto 891 de 1942, se crearon las tasas por servicio de vigilancia. Posteriormente el INDERENA, la
CAR y la CVC reglamentaron un cobro para su jurisdiccin conservando los valores establecidos por el
Ministerio de Agricultura. Al igual que la tasa retributiva, la tasa por utilizacin del agua fue introducida
en el Cdigo de Recursos Naturales; el artculo 159 que estableca:
La utilizacin de aguas con fines lucrativos por personas naturales o jurdicas, pblicas o
privadas, dar lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarn al
pago de los gastos de proteccin y renovacin de los recursos acuferos, entre ellos:
a) Investigar e inventariar los recursos hdricos Nacionales; Ver Decreto Nacional 2857 de
1981
b) Planear su utilizacin;
c) Proyectar aprovechamiento de beneficio comn;
d) Proteger y desarrollar las cuencas hidrogrficas, y
e) Cubrir todos los costos directos de cada aprovechamiento.

(Decreto 2811 de 1974, art. 159)

1
Las cifras que proporciona Rodrguez Becerra son USD$89.000 y USD$27.000. El clculo a pesos se hizo con base en
el promedio del valor del dlar ($309 pesos) en el ao 1989 segn http://dolar.wilkinsonpc.com.co/dolar-historico-
1989.html
La tasa fue creada buscando la asignacin eficiente del recurso hdrico y detener su agotamiento, adems
de buscar una fuente de ingresos para la gestin ambiental. Las Corporaciones y el INDERENA continuaron
siendo las entidades a cargo de realizar el cobro por concepto de la TUA hasta 1993. En cuanto a su
cumplimiento y efectividad, Rodrguez Becerra y Uribe Botero (1996), retomando un informe del
INDERENA, comentan que la tasa por utilizacin de agua, adems de haber tenido poca implementacin a
nivel nacional, no tuvo mayor impacto en alcanzar un uso eficiente del recurso en aquellos lugares donde
se hizo efectivo el cobro. El recaudo efectuado por el INDERENA para el ao 1994 fue de US$216.000 y,
con todo, fue mayor que el recaudo hecho por concepto de la tasa retributiva (Rodrguez Becerra, 1995).
Ahora bien, la excepcin a esta situacin fue la Corporacin Autnoma Regional del Valle del Cauca (CVC),
donde s se haca efectivo el cobro de la tasa, producto del apoyo del sector de los azucareros, conscientes
de la importancia y necesidad de conservar el recurso a travs de la tasa (E. Guhl, comunicacin personal,
16 de junio de 2014). Otras corporaciones, como la CAR y CORTOLIMA tambin perciban recursos
importantes por este concepto (R. Leal, comunicacin personal el 7 de julio de 2014), pero la experiencia
general dicta que no fue un instrumento efectivo como incentivo.


LAS TRANSFERENCIAS DEL SECTOR ELCTRICO

Las transferencias del sector elctrico se originaron con la ley 56 de 1981, la cual buscaba compensar los
daos relacionados con la generacin de energa elctrica convencional y garantizar la calidad
ambiental de las cuencas aportantes a estos proyectos (Contralora General de la Repblica,
2002). En dicha norma se determinaba que las plantas generadoras de energa con capacidad
superior a los 10.000 kilovatios deban destinar el 4% de las ventas de energa a fines de
reforestacin y proteccin de los recursos naturales en la respectiva cuenca, cuando se tratase de
hidroelctricas, o a la proteccin del medio ambiente de los municipios en el rea de influencia,
en el caso de las termoelctricas; y a programas de electrificacin rural. Adicionalmente, haba
municipios que permitan tener parte de esas transferencias y eran unos recursos que a los
municipios les importaba (Ramn Leal, comunicacin personal, 7 de julio de 2014), pero que se
invertan de manera irregular en reforestacin, sin criterio de una gestin ambiental integral.
Desafortunadamente, la ausencia de documentacin al respecto dificulta la evaluacin del cumplimiento
de la norma antes de la Ley 99 de 1993 (CEPAL, 2003, p. 16). Sin embargo, para darse una idea del orden
de magnitud en el que se encontraban estas transferencia, se sabe que en el ao 1994 las primeras
transferencias a las CAR, de conformidad con la ley 99, sumaron $52,466 millones (constantes de 2012)
(CEPAL, 2003, p. 35), que representan el 3% de las ventas brutas de las empresas generadoras de energa.
1993 2013

Las tasas ambientales planteadas en el Cdigo de Recursos Naturales no fueron reglamentadas (y por lo
tanto implementadas) adecuadamente sino hasta despus de la reforma institucional al sector ambiental
en 1993 (CEPAL, 2005, p.9). En la medida en que la Ley 99 de 1993 cre el Sistema Nacional Ambiental
(SINA), recogi las otrora dispersas entidades ambientales y, en general, reorganiz todo el marco
institucional y de finanzas de las entidades ambientales, es un punto de quiebre en la historia de la gestin
ambiental en Colombia. Por esta razn, es pertinente tratar a la ley 99 como el inicio de un segundo
momento en la historia de la conservacin en Colombia. Adems de lo anterior, a partir de la Ley 99 se
disolvi el INDERENA, que fue reemplazado por 16 Corporaciones Autnomas Regionales, para un total de
34 incluyendo las que ya existan, as como cuatro Autoridades Ambientales Urbanas correspondientes a
Bogot, Medelln, Cali y Barranquilla. Con esto, se descentraliz el sistema ambiental colombiano y se le
dio mayor autonoma financiera a las entidades territoriales, pues al crear nuevos instrumentos y
fortalecer los existentes las autoridades ambientales regionales se hicieron, en teora, independientes del
presupuesto nacional (CEPAL, 2005, p.10).
A pesar de haber sido reafirmados y reglamentados en este periodo, los tres instrumentos de los que se
ocupa el presente documento no han tenido el alcance que se esperaba en el momento de su concepcin.
Pues bien, las expectativas fijadas sobre los instrumentos eran altas; en el ao 1995, Manuel Rodrguez
Becerra comentaba que los instrumentos econmicos para la gestin ambiental han ingresado a formar
parte de las prioridades de la poltica ambiental en Colombia (Rodrguez Becerra, 1995); tanto as que el
Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998 estableca lo siguiente al respecto:
La aplicacin de instrumentos econmicos se utilizar como una estrategia fundamental
para estimular a los usuarios de los recursos naturales a cumplir con las normas ambientales
y se dirigirn a modificar sus patrones de consumo, e inducir la adopcin de procesos y el
consumo de bienes producidos mediante tecnologas limpias. Se dar nfasis a la aplicacin
de tasas retributivas y compensatorias y tasas por uso de los recursos naturales. De manera
complementaria se establecern incentivos econmicos para quienes contribuyan al
aumento del capital natural, conserven el entorno, hagan uso eficiente de los recursos
naturales y eviten la produccin de sustancias contaminantes (DNP, 1994).
Sin embargo, como se ver en el desarrollo del presente documento, 20 aos despus de reafirmar los
instrumentos econmicos priorizados, el pas an est lejos de cumplir con las expectativas que reflejan
las citas anteriores y con el propsito para el cual se formularon los instrumentos. Por otro lado, en cuanto
a la capacidad de generacin de recursos que han tenido estos instrumentos, los resultados obtenidos
tambin dejan mucho que desear. A saber, en la actualidad las transferencias del sector elctrico
constituyen un 7% de los ingresos de las Corporaciones que se benefician de esta norma (al 2012, 27 de
las 33 CAR reportaban ingresos por este concepto) (Ministerio de Hacienda et. al., 2013). Entretanto, para
el 2011 la tasa retributiva representaba el 2,5% de las rentas propias de las corporaciones y las tasa por
uso, el 1%. An en su mejor momento, comenta Guillermo Rudas, las tasas retributiva y por uso del agua
tan slo alcanzaron a representar el 5% de las rentas de las CAR (Rudas, 2008).
Teniendo en cuenta el balance desalentador que dejaron las tasas ambientales durante la dcada pasada,
vale la pena explorar cmo ha sido su desarrollo histrico y evaluar qu ha sucedido en los 20 aos
despus de la Ley 99 de 1993 respecto al cumplimiento de las metas y expectativas ligadas a las
transferencias del sector elctrico, la tasa retributiva por vertimientos puntales a cuerpos hdricos y la tasa
por utilizacin del agua. No obstante, cabe resaltar, como ya lo han hecho otros autores, que la
informacin disponible respecto a la destinacin de los recursos est fragmentada, y las mismas
Corporaciones han sido irregulares en sus informes ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial
(MADS) y la Contralora General de la Nacin. As las cosas, la ausencia de informacin consistente y
consolidad dificulta la evaluacin del grado de cumplimiento de los gravmenes seleccionados. Por
ejemplo, es difcil establecer la destinacin de los recursos recaudados por concepto de estas tasas dado
que las mismas corporaciones no cumplen con los reportes que por ley les corresponde enviar al MADS.
Del mismo modo, la informacin que proveen las corporaciones es inconsistente, habindose encontrado
en estudios anteriores que estas entidades frecuentemente no diligencian los formatos correspondientes
de manera adecuada o inclusive los manipulan, de manera que all donde los reportes de algunas son
exhaustivos, los de otras son insuficientes. Como se ver, esto representa una dificultad no slo en la
evaluacin de los instrumentos, sino tambin en el desarrollo de los mismos.

LA TASA RETRIBUTIVA

La tasa retributiva es un instrumento econmico que, como se ha expuesto, existe desde la expedicin del
Decreto 2811 de 1974, pero cuyo impacto fue bastante limitado en las dos dcadas posteriores a su
introduccin. La tasa como se concibe hoy en da fue planteada para afrontar tres principales limitantes
(CEPAL, 2002): 1) La carencia de informacin sobre los daos ambientales causados y los costos de
descontaminacin en cada cuenca, 2) la inestabilidad de las instituciones ambientales nacionales, 3) una
rigidez regulatoria, legado de la poca de los instrumentos de comando y control (aquellos que funcionan
imponiendo lmites permisibles de contaminacin y plantas de tratamiento en cada fuente de
vertimientos), los cuales demostraron ser poco efectivos. Adicionalmente, se esperaba con ella lograr
avances en la estructuracin de un sistema de informacin ambiental que permitiese monitorear la calidad
de los cuerpos de agua y avanzar en los POMCAS; concertar las metas de vertimientos con participacin
comunitaria; la aplicacin de una tarifa mnima por unidad de carga contaminante; incentivar la
implementacin de tecnologas limpias; y, finalmente, generar recursos destinados especficamente a
financiar las actividades que conlleven a la mejora del recurso, el fortalecimiento institucional de las
Autoridades Ambientales, el control, el monitoreo y la vigilancia del recurso para garantizar el
funcionamiento del programa de tasas retributivas (Villegas et. al., 2006). Adems, la tasa retributiva se
plante como un sistema basado en tres ventajas (CORNARE, s.f.): en primer lugar, supone un menor costo
global de lucha contra la contaminacin; segundo, es una incitacin permanente a la reduccin de
emisiones; y, por ltimo, es una fuente de recursos. En trminos generales, el fin ltimo de la tasa
retributiva en tanto instrumento econmico es modificar el comportamiento de los agentes regulados (o,
sujetos pasivos de la tasa) para minimizar el costo de alcanzar las metas de la descontaminacin hdrica
acordadas con las comunidades a travs de la implementacin de tecnologas limpias por parte de los
agentes que contaminan. Con estos objetivos en la mira, a continuacin se evalan los antecedentes de
cumplimiento de la tasa.

METODOLOGA PARA LA EVALUACIN

La tasa retributiva es, dentro de los gravmenes aqu analizados, el instrumento sobre el cual hay mayor
cantidad de datos y estudios publicados. Por un lado, las Corporaciones en general proveen algunos
informes y evaluaciones de la tasa que permiten darse una idea acerca del cumplimiento de la misma en
aos recientes; por otro, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial desarroll una base
de datos que recopila los datos histricos de la tasa retributiva para todas las Corporaciones desde 1997
hasta el 2006 (MAVDT, 2007). Esta base de datos se constituye en la principal fuente para el anlisis del
cumplimiento de la tasa retributiva por tratarse de la recopilacin ms completa que existe sobre los
antecedentes de este instrumento. A pesar de esto, es preciso resaltar que para su elaboracin el Grupo
de Anlisis Econmico del MAVDT debi valerse de la informacin suministrada por las Corporaciones a
travs del Formulario de informacin relacionado con el cobro de la tasa retributiva y el estado de los
recursos, adoptado por medio de la Resolucin 081 de 2001. El auto-reporte por parte de las Autoridades
Ambientales supone algunas limitaciones que no han permitido la adecuada consolidacin de la
informacin relevante: 1) Las autoridades ambientales diligencian el formato de manera distinta y algunas
omiten informacin importante, 2) el formato puede ser alterado por el usuario, por lo que el Ministerio
recibe formatos distintos de cada Autoridad, 3) no todos los reportes fueron enviados al Ministerio
(Galarza Garca, 2009). Ante esto, el MAVDT busc que las autoridades ambientales verificasen la
informacin consolidada en la base de datos, pero an el da de hoy hay autoridades cuyo reporte no ha
sido validado en la base de datos. Adicionalmente, permanecen importantes vacos en la misma, sobre
todo en cuanto a los temas de inversin, pues tan solo 9 corporaciones remitieron informacin completa
sobre sus inversiones al MAVDT para la elaboracin de la base de datos histrica de la tasa retributiva.
Para complementar la recopilacin de datos del Ministerio se utilizaron los informes de gestin de las
Corporaciones Autnomas Regionales que el Ministerio de Ambiente le reporta anualmente al Congreso
de la Repblica, los cuales presentan datos tiles para la evaluacin del cumplimiento de los gravmenes
ambientales. Adicionalmente, se utilizaron los informes de gestin recientes que las autoridades
ambientales le remiten al Ministerio, all donde estaban disponibles. Esto permite tener un panorama de
cmo se comportado la tasa el cual, aunque fragmentario, abarca un largo periodo de tiempo: desde su
reintroduccin en 1993, hasta el periodo 2012-2013. Por ltimo, CORNARE ha suministrado los
formularios que debe entregar al Ministerio de conformidad con la Resolucin 081 de 2001,
correspondientes a los aos comprendidos en el periodo 2007 2012; la CAR facilit la informacin
consolidada para los aos 2007, 2009, 2010, 2011 y 2012.
Adicionalmente, se cont con una serie de estudios realizados previamente, los cuales permiten
complementar la informacin descrita anteriormente. En el 2002, el Ministerio de Ambiente solicit una
evaluacin del primer quinquenio de implementacin de la tasa, cuyo producto es la Evaluacin Nacional
al Programa de Tasas Retributivas por Vertimientos Puntuales (2002). Recientemente el MADS, en
colaboracin con el Ministerio de Hacienda y Colciencias, public el Estudio sobre la efectividad de
impuestos, tasas, contribuciones y dems gravmenes existentes para la preservacin y proteccin del
ambiente, as como de la identificacin y viabilidad de nuevos tributos por la emisin de efluentes lquidos
y de gases contaminantes y de efecto invernadero (2013); en el marco de un convenio con el MADS, la
Universidad Nacional de Colombia elabor la Evaluacin de la efectividad de los gravmenes ambientales
existentes en Colombia para la preservacin y conservacin ambiental (2013). Estos dos ltimos
comparten una aproximacin metodolgica que evala los gravmenes por su efectividad institucional (en
particular en lo referente a la implementacin de los instrumentos), efectividad ambiental y eficiencia
econmica. Por otro lado, existen otros documentos valiosos para analizar los alcances y logros de la tasa
retributiva, entre los que se incluyen informes elaborados por la CEPAL, tesis universitarias y artculos en
revistas acadmicas. De esta manera se busca complementar los datos fragmentados que proveen las
instituciones ambientales con los estudios realizados por otros actores; esto permite reconstruir la
trayectoria del instrumento en las dcadas pasadas y explicar en qu medida y por qu ha operado de la
forma en que lo ha hecho. Sin embargo, debido a las limitaciones esbozadas, el anlisis referente a
CORNARE comprende, en lo posible, el periodo de tiempo 1997 2012, y para el caso de la CAR, el
periodo 2002 2012, salvo el 2008 pues la Corporacin no remiti informacin para ese periodo. A
continuacin se esboza el marco legal de la tasa retributiva y posteriormente se discuten los antecedentes
de cumplimiento de la misma.

Para evaluar los antecedentes de cumplimiento de la tasa retributiva se tuvieron en cuenta dos criterios.
1) La eficiencia econmica del instrumento, determinada por la facturacin y recaudo del tributo y las
inversiones realizadas con los recursos provenientes de ste; y 2) La efectividad ambiental, entendida
como el aumento o disminucin de cargas contaminantes de DBO y SST vertidas a los cuerpos de agua.

MARCO LEGAL Y DEFINICIN DEL INSTRUMENTO

El fundamento legal de la tasa retributiva es el artculo 42 de la Ley 99 de 1993. ste establece:
La utilizacin directa o indirecta de la atmsfera, del agua y del suelo, para introducir o
arrojar desechos o desperdicios agrcolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de
cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades
antrpicas o propiciadas por el hombre, o actividades econmicas o de servicio, sean o no
lucrativas, se sujetar al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las
actividades expresadas. Tambin podrn fijarse tasas para compensar los gastos de
mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables. Queda as
subrogado el artculo 18 del Decreto No. 2811 de 1974. (Ley 99 de 1993, art. 42. nfasis fuera
del texto)
Con esta modificacin fue posible incluir dentro de los sujetos de cobro a grandes sectores contaminantes
cuyo uso de las aguas no es lucrativo, como el sector domstico, lo cual significara un mayor alcance para
la tasa. Posteriormente, el instrumento fue regulado y reglamentado a travs del Decreto 901 de 1997, el
cual aborda lo referente a la tarifa mnima y su ajuste regional, los sujetos pasivos, los mecanismos de
recaudo, fiscalizacin y control, y procedimiento de reclamacin. A raz de la Evaluacin nacional al
programa de tasas retributivas por vertimientos puntuales (2002) se modific el Decreto 901 de 1997 a
travs de la expedicin del Decreto 3100 de 2003, modificado por el Decreto 3440 de 2004 y
reglamentado por las resoluciones 1433 de 2004 y 2145 de 2005. Finalmente, el Plan Nacional de
Desarrollo para el periodo 2010 2014 (Ley 1450 e 2011) modific la tasa al habilitar el cobro del tributo
para las cargas vertidas que estn por encima de los lmites permisibles sin dejar de lado las medidas
preventivas y sancionatorias correspondientes.
Ahora bien, ms all de definicin de la tasa retributiva que ofrece la normatividad colombiana, es
importante saber de qu manera la entienden las autoridades ambientales, as como otros actores, pues
esto permite identificar cules son las expectativas que se tienen de sta y evaluar hasta qu punto se han
cumplido. Por ejemplo, CORNARE la define como el pago que deben hacer los usuarios por el servicio de
utilizar el agua como receptora de los vertimientos (CORNARE, s.f.). Segn la misma Corporacin, la tasa
se cobra en virtud de la utilizacin directa o indirecta del recurso o por la compensacin de los gastos de
mantenimiento de la renovabilidad de los recursos y el propsito de sta es desarrollar un proceso de
gestin ambiental para fomentar la descontaminacin, buscando la sostenibilidad de los recursos
naturales (CORNARE, s.f.). Por otro lado, en su Manual para la implementacin de instrumentos
econmicos, CORANTIOQUIA resalta el hecho de que la tasa retributiva no es una sancin por el uso del
recurso, sino que se basa en el principio de que el que contamina paga. De este modo los costos de las
medidas correctivas y compensatorias corren por cuenta de quienes se benefician de las fuentes hdricas
al usarlas como receptoras de sus vertimientos. As, la tasa constituye una fuente de recursos para la
inversin en proyectos de descontaminacin hdrica y monitoreo de calidad del agua que permitan, en
ltimo trmino, recuperar el patrimonio ambiental. Resumiendo, y retomando un anlisis del instrumento
que realiz la CEPAL (CEPAL, 2002), este tipo de instrumentos deben reducir el costo de alcanzar la calidad
ambiental deseada.

FACTURACIN Y RECAUDO

La facturacin y el recaudo llevados a cabo por las autoridades ambientales son un importante indicador
de la efectividad de la tasa retributiva pues, en teora, estos ingresos deberan sustituir paulatinamente los
aportes del Estado (CORNARE, s.f.). No obstante, al ao 2011 los recaudos por concepto de este tributo
apenas constituan el 2,5% de las rentas propias de la Corporaciones Autnomas Regionales. Ahora bien,
es importante tener en cuenta que el principio sobre el que se fundamenta el instrumento implica que a
mayor efectividad ambiental del mismo, menor facturacin y, por lo tanto, menor recaudo. Pues bien, en
tanto que el instrumento busca inducir a los agentes contaminantes a reducir sus emisiones a travs de la
implementacin de tecnologas limpias o la descontaminacin al final del tubo, si stos estn
reaccionando a la seal de preciosos enviada por el instrumento, entonces las cargas contaminantes
vertidas disminuirn y as mismo lo har el cobro. Sin embargo, como se ver a continuacin, este no ha
sido el caso en Colombia.
La tarifa de la tasa retributiva depende de la tarifa mnima, determinada a nivel nacional por el MADS para
cada una de las sustancias contaminantes; y del factor regional, una variable calculada anualmente por
cada autoridad ambiental para cada uno de sus cuerpos de agua. En la medida en que se cumplan o no las
metas de descontaminacin, el factor regional podr oscilar entre 1 y 5,5, conforme con el Decreto 3100
de 2003. Por ltimo, el monto a pagar tambin depende de la carga contaminante vertida, multiplicada
por el factor regional y tarifa mnima correspondientes. As pues, la tasa depende de factores complejos
que se relacionan entre s; es necesario mirarlos en conjunto, y no de manera aislada, pues son
interdependientes. Por lo tanto, al estudiar la facturacin y el recaudo es preciso fijarse en la proporcin
entre estos, ms que en la cantidad del monto facturado o recaudado, los cuales no dice mucho por si
solos.
Si se mira el resultado de todas las corporaciones, encontramos que aunque para el periodo 1997-2002
apenas haba habido un recaudo mximo del 38% (un nivel bastante bajo), en el 2003 se dispar el
recaudo hasta el 83% sobre el total facturado. Este aumento corresponde a la emisin del Decreto 3100 de
2003, cuyas disposiciones fortalecan el instrumento y aumentaban la capacidad de facturacin y,
asimismo, corresponde al mayor nivel de recaudo alcanzado por las autoridades ambientales. En adelante,
el recaudo se ha mantenido por encima del 50%. El promedio de recaudo, entre 1997 y el 2011, fue del
55%, como se observa en la Tabla 1.
Tabla 1: Recaudos globales de las CAR por concepto de la tasa retributiva 1997 - 2011
Porcentaje de recursos recaudados con referencia al total de recursos facturados por concepto de la tasa retributiva
1997-2011
Ao 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
% 29 24 18 38 28 60 83 63 126 66 59 52 57 63 60
Fuente: Elaboracin propia a partir de MAVDT (2007); y MAVDT (2010).
La primera Corporacin en adelantar el proceso de facturacin conforme a la Ley 99 de 1993 y al Decreto
901 de 1997, reglamentario de la tasa retributiva, fue CORNARE en el ao 1997. CORNARE implementa la
tasa retributiva en ocho cuencas: Buey Arma; Ro Claro Cocoma Sur; Ro Magdalena; Ro Nare; Ro Negro;
Ro Nus; Samana Norte; y Samana Sur, para un total de 23 tramos con cobro de la tasa. En su primer
periodo de facturacin, la Corporacin vio un recaudo del 37% sobre el total facturado, cifra que ha
variado considerablemente desde entonces, como se observa en el Grfico 1. En este primer periodo de
facturacin, el 100% del sector industrial y agrario pag la tasa, mientras que el sector municipal cumpli
con un 65%. Como se ver, esta diferencia en el cumplimiento con el pago de la tasa entre el sector
privado y el municipal se mantiene hasta la actualidad.
Grfico 1: Facturacin y recaudo CORNARE 1997 2012 (millones de pesos constantes de 2012)
Fuente: Elaboracin propia a partir de MAVDT (2007) e informacin suministrada por CORNARE.
* Datos para el ao 2006 no disponibles.

El crecimiento paulatino en la facturacin indica un primer quinquenio exitoso en la implementacin del
instrumento, pues va de la mano con el creciente nmero de usuarios identificados, como se observa en el
Grfico 2. Pero, asimismo, este aumento constante podra ser reflejo de la ausencia de plantas de
tratamiento de aguas residuales en algunos municipios, lo que les impeda cumplir con la meta de
reduccin propuesta y como consecuencia tena un aumento en el factor regional que se ve reflejado en la
facturacin. A pesar de la creciente facturacin, en este periodo los recaudos no llegaron a ascender por
encima del 70%, siendo en promedio del 51%. En total, el primer quinquenio de implementacin observ
un recaudo del 50% sobre el total facturado. En comparacin, el recaudo total de las CAR para el mismo
periodo (1997-2003) fue del 38%.
A partir del 2004 se evidencia una importante labor por parte de la Corporacin en la recuperacin de
cartera de aos anteriores, aun cuando la facturacin hubiese disminuido considerablemente. sta ltima
es variable desde entonces, al igual que el recaudo. La notable cada en la facturacin observada entre el
2003 y el 2004, vale resaltarlo, coincide con la promulgacin del Decreto 3100 de 2003, lo cual podra
ayudar a explicar esta situacin. A saber, a partir de esta norma se redujo el factor regional de las
empresas prestadoras de servicio de alcantarillado a 1, incidiendo sobre el monto facturado, y adems se
excluy del cobro a los usuarios indirectos de manera que son sujetos a cobro nicamente aquellos
usuarios que realicen vertimientos directos o a travs de un canal. Con esto quedaron excluidos del cobro
de la tasa muchos usuarios, principalmente del sector floricultor; as, se corresponden la disminucin en el
nmero de usuarios y la disminucin de la facturacin a partir del 2004.
Ahora bien, el recaudo alcanz una mayor proporcin frente a la facturacin a partir del segundo
quinquenio, indicando un mayor cumplimiento por parte de los sujetos pasivos de la tasa y una mejor
labor de la Corporacin en el recaudo. En total, desde el inicio del programa y hasta el 2012, la
Corporacin ha facturado $32.978 millones y recaudado $20.953 millones (constantes de 2012), es decir
un recaudo del 63,5%; el recaudo por ao en promedio ha sido del 71% sobre el total facturado por
concepto de esta tasa, lo cual asciende bastante sobre el promedio nacional del 55% entre 1997 y el
2011.
2
Es de resaltar que para el 2007 CORNARE haba adelantado una implementacin de la tasa
retributiva de casi el 100%.
Grfico 2: Nmero de usuarios CORNARE 1997 - 2012

Por su parte, la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca comenz el cobro de la tasa en el ao
2002 implementa la tasa retributiva en las cuencas de los Ros Bogot, Machet, Magdalena, Minero,
Negro, Surez y Sumapaz.



2
Se excluye del clculo del promedio global el recaudo del 2006, ya que se desconoce el resultado obtenido por
CORNARE para este ao. El recaudo de CORNARE hasta el 2012 asciende a 79%.
Grfico 3: Facturacin y recaudo tasa retributiva, CAR 2002 2012 (millones de pesos ctes 2012)
Fuente: Elaboracin propia a partir de MAVDT (2007), Informe de gestin de la CAR al MADS (vigencia 2013), e informacin
suministrada por la CAR.
*Los datos para el ao 2008 no se encuentran disponibles.
El primer periodo de facturacin observ un recaudo del 71,5%. Este indicador disminuy hasta alcanzar
37,7% en el 2006 a medida que aumentaba la facturacin. Como se observa en el Grfico 3, al igual que la
facturacin, el recaudo ha sido muy variable a lo largo del tiempo desde que comenz la implementacin
de la tasa, oscilando entre el 37% y el 91%. As pues, se observa un periodo inicial del cobro de la tasa
donde hay cierta disposicin al pago, de manera que el primer quinquenio de implementacin de la tarifa
vio un recudo del 50% del monto facturado, con un promedio anual de 53%; entre el 2009 y el 2012 el
recaudo total fue del 73%, y el promedio anual del 70%. En total, la CAR ha facturado $8.929 millones y
recaudado el 57%, equivalente a $5.114 millones.
Aun cuando el recaudo parece haber mejorado en el segundo periodo identificado, con un recaudo del
91% en el 2010, no se puede afirmar que est en camino definitivo hacia una mejora. Por un lado, el 2010
observ la menor facturacin a la fecha y, por otro, el recaudo cay a 43% en el 2011 y ascendi a 78% en
el 2012, por lo que su comportamiento contina siendo inestable y sin un patrn discernible. Asimismo, el
nmero de usuarios sujetos al pago de la tasa ha observado importantes variaciones, como la repentina
cada del 2006 al 2007 (ver Grfico 4), que a su vez coincide con una disminucin en la facturacin. Es de
resaltar que, a diferencia de lo experimentado en CORNARE, la CAR vio un aumento en la facturacin
despus de la promulgacin del Decreto 3100/2003.
A pesar de la variabilidad en el recaudo, a partir de la relativa mejora en este aspecto en el segundo
periodo analizado, puede afirmarse que slo hasta ahora, una dcada despus del comienzo de la
implementacin de la tasa, se est comenzando a aprovechar el potencial que tiene este instrumento
como generador de recursos para esta corporacin. Esto quizs se deba al hecho de que la corporacin ha
tardado en implementar plenamente la tasa; al ao 2007 los indicadores de estado de implementacin
daban cuenta de que slo se haba adelantado la segunda fase de implementacin (establecimiento de los
objetivos de calidad), cuando para la primera fase (preparacin y clculo de la lnea base) slo se haba
finalizado el 11% de la implementacin. En cuanto a las fases III y VI (establecimiento de metas de
reduccin, y evaluacin de metas, facturacin y recaudo), en ese ao la corporacin an no haba
finalizado ninguna actividad.
Grfico 4: Nmero de usuarios tasa retributiva CAR 2002 - 2012

Fuente: Elaboracin propia a partir de MAVDT (2007) e informacin suministrada por la CAR.
*Los datos para el ao 2008 no se encuentran disponibles


INVERSIONES

A partir de la ley 812 de 2003 se estableci que los recursos provenientes del recaudo de la tasa
retributiva deben ser destinados a proyectos de inversin en descontaminacin y monitoreo de la calidad
del agua, entendidas como todas aquellas inversiones cuya finalidad sea mejorar la calidad fsico-qumica
y/o bacteriolgica de los vertimientos o del recurso hdrico. Incluyen la elaboracin y ejecucin de los
Planes de Ordenamiento del Recurso Hdrico. Adicionalmente, se estipula que hasta un 10% de los
ingresos puede ser utilizado para cubrir gastos administrativos relacionados con la implementacin y
seguimiento del instrumento. Estas disposiciones fueron reiteradas a travs de la Ley 1151 de 2007. La ley
contempla las siguientes destinaciones para los dineros recaudados por concepto de la tasa retributiva:
Sistemas de tratamiento para aguas residuales domsticas, interceptores y emisores finales
Estudios y diseos asociados a sistemas de tratamiento para aguas residuales domsticas,
interceptores y emisores finales
Proyectos de produccin ms limpia y reconversin industrial y agroindustrial
Investigacin bsica y aplicada en proyectos de descontaminacin
Monitoreo de vertimientos
Monitoreo calidad del Recurso Hdrico
Planes de Ordenamiento del Recurso Hdrico
Hacerle un seguimiento a las inversiones realizadas con recursos provenientes de la tasa retributiva
presenta algunas dificultades. Por ejemplo, para el periodo 1997 2006, un promedio de 9 autoridades
ambientales le report al MADVT informacin sobre sus inversiones. En 1998, slo una corporacin
report inversiones realizadas con aportes de la tasa retributiva; esta cifra ascendi a 21 en el 2005, y en el
2006 disminuy a 16. De los $427.592 millones recaudados entre 1997 y el 2006, las Corporaciones
Autnomas Regionales invirtieron $265.431 millones, el 62%, distribuidos segn se muestra en el Grfico
5. Desafortunadamente no hay datos que den cuenta de los temas de inversin de las CAR despus de ese
periodo. As pues, una queja frecuente entre los sujetos pasivos de la tasa es el desconocimiento acerca de
la destinacin de los recursos, con justa razn. Menos de la mitad de las corporaciones cuentan con fondos
regionales para la administracin de los recaudos por concepto de la tasa, y ms de la mitad presenta
dificultades al tratar de establecer y determinar una contabilidad diferenciada de estos recaudos
(Ministerio de Hacienda et. al., 2013). Adems de esto, entre el 2008 y el 2012, las corporaciones jams
invirtieron ms del 50% de los recursos recaudados por concepto de la tasa retributiva, oscilando entre el
24% y el 49%. Evidentemente, se trata de un panorama de poca eficiencia en la ejecucin de los recursos.
Grfico 5: Temas de inversin de las CAR con recursos de la tasa retributiva
Fuente: Elaboracin propia a partir de MAVDT (2007).
En el caso particular de CORNARE, aunque la corporacin comenz con el proceso de facturacin y
recaudo de la tasa retributiva en 1997, la inversin de estos recaudos no comenz sino hasta 1999,
destinando el 100% del recaudo a un octavo tema de inversin - Inversiones para mejorar la calidad del
recurso hdrico diferentes los mencionados en este listado (o por clasificar). En el Grfico 6 se observa la
proporcin entre recursos recaudados e invertidos por esta corporacin.
Grfico 6: Inversiones realizadas por CORNARE 1997 2012 (millones de pesos constantes de 2012)
Fuente: Elaboracin propia a partir de MAVDT. Base de datos para la consulta de informacin histrica de la Tasa Retributiva: 1997
2006 (2007), e informacin suministrada por CORNARE.

Inicialmente, mediante el Acuerdo No. 123 del 21 de noviembre de 2002, CORNARE haba establecido el
Fondo Regional de Descontaminacin Ambiental para el manejo de los recaudos por concepto de la tasa y
haba determinado que stos se destinaran de la siguiente forma:
40% en proyectos de saneamiento ambiental.
20% en apoyo a procesos de gestin ambiental y convenios de produccin ms limpia con el
sector productivo.
20% en apoyo a la investigacin cientfica y tecnolgica.
20% en educacin ambiental.
En efecto, en el ao 2004 la corporacin invirti en:
9% reconversin industrial y produccin ms limpia.
68% saneamiento bsico.
5% investigacin, ciencia y tecnologa.
18% educacin ambiental.
Luego, en el 2005:
40% saneamiento ambiental.
20% procesos de gestin en los convenios de produccin ms limpia.
20% investigacin, ciencia y tecnologa.
20% educacin ambiental.
Sin embargo, a partir de la ley 812 de 2003 y de conformidad con el Decreto 3440 de 2004, a partir del 30
de octubre de 2006 las inversiones de la corporacin se cien a las destinaciones enumeradas
anteriormente. Dichas inversiones, que suman un total de $10.300 millones de pesos, se dividen
principalmente entre sistemas de tratamiento para aguas residuales domsticas, interceptores y emisores
finales, e inversiones para mejorar la calidad del recurso hdrico (otros), como se observa en el Grfico 7.
ste no da cuenta de los recursos invertidos en los parmetros que quedaron por fuera de los temas de
inversin.
Grfico 7: Inversiones CORNARE con recursos de la tasa retributiva 1999 - 2012

Fuente: Elaboracin propia a partir de MAVDT (2007), e informacin suministrada por CORNARE.

Por su lado, en los cuatro aos comprendidos entre el inicio de la implementacin de la tasa en su
jurisdiccin (en el ao 2002) y el 2006, la CAR invirti $1.971 millones del total recaudado de $2.159
millones, es decir una inversin del 91% de los recursos captados. Sin embargo, estos logros se ven
nublados por el hecho de que el recaudo total de la corporacin fue del 50%, como se coment
anteriormente. No se cuenta con informacin ms reciente sobre los temas de inversin y la ejecucin de
los recursos de la tasa retributiva.
Quizs por el mismo hecho de haber tenido un recaudo relativamente bajo en aquel periodo es que las
inversiones de la CAR estn distribuidas en dos nicos temas de inversin, como se observa en el Grfico
9. La corporacin no comenz a invertir estos recursos en monitoreo de la calidad del recurso sino hasta el
2005, habindolos destinado los aos anteriores nicamente a Inversiones para mejorar la calidad del
recurso hdrico diferentes los mencionados en este listado (o por clasificar). Adicionalmente, la mayor
parte de los recursos se ejecut en el 2006, siendo que en el 2002 se invirti el 20% de los recaudos de ese
ao; 68% en el 2003; 11% en el 2004; y 42% en el 2005. As, como lo evidencia el Grfico 8, el 70% de los
recaudos totales de la corporacin se ejecut en el 2006, tratndose del 61% de la inversin total.
Grfico 8: Inversiones realizadas por la CAR 2002 2006 (millones de pesos constantes de 2012)
Fuente: Elaboracin propia a partir de MAVDT (2007).

Grfico 9: Inversiones de la CAR con recaudos de la tasa retributiva 2002 - 2006

Fuente: Elaboracin propia a partir de MAVDT (2007).

DESCONTAMINACIN

En tanto que uno de los propsitos de la tasa retributiva es incentivar a los agentes regulados a
implementar tecnologas ms limpias para fomentar la descontaminacin, bien sea dentro del proceso
productivo o al final del tubo, una buena medida de los logros de sta son las cargas contaminantes
registradas para los periodos en los que se ha cobrado la tasa. De igual modo, el factor regional es otro
buen indicador del cumplimiento con las metas de descontaminacin en las cuencas donde se realiza la
facturacin, por lo que ste tambin ser tomado en cuenta. Sin embargo, es importante tener presente
que las cargas contaminantes dependen de la cantidad de usuarios regulados en la cuenca que incidirn
sobre el total de carga vertida. Por ende, al tener en cuenta el factor regional aplicado a cada usuario,
adems de analizar las cargas por s solas, es posible tener un panorama ms amplio del cumplimiento de
la tasa con el objetivo de la descontaminacin.
Comenzando con CORNARE, entre el ao 1997 y 1998 (el primer ao de implementacin del instrumento)
la Corporacin experiment una disminucin de cargas contaminantes del 18,11% para DBO Demanda
biolgica de oxgeno y 29,70% para SST Slidos suspendidos totales. Adicionalmente, es destacable
que la corporacin alcanz la meta de reduccin de carga en la cuenca del ro Negro al finalizar el dcimo
semestre del primer quinquenio (Quintero, 2007), lo cual es un buen indicador de la efectividad del
instrumento. Sin embargo, en el largo plazo (1997-2012), la descontaminacin en la jurisdiccin de
CORNARE slo ha visto una reduccin de la carga de SST del 24%, y la de DBO ha sido tan slo del 13% en
comparacin al estado de las cuencas en 1997, ao en que comenz la implementacin de la tasa
retributiva. Podra pensarse que esto corresponde a un aumento en el nmero de usuarios sujetos a cobro
a lo largo del periodo, como se sugiri anteriormente. Sin embargo, si se analiza el nmero de usuarios
sujetos al cobro, encontramos que el periodo en el cual hubo la mayor cantidad de usuarios regulados
(2001-2004) coincide con las menores cargas contaminantes de todo el periodo evaluado, como se
observa en el Grfico 10.
Grfico 10: Cargas contaminantes CORNARE 1997 - 2012

Fuente: Elaboracin propia a partir de MAVDT (2007) e informacin suministrada por CORNARE.

As pues, hay que considerar qu factores inciden sobre un aumento en la carga contaminante cuando el
nmero de usuarios no ha incrementado y, antes bien, ha disminuido. Al respecto, en un informe de
evaluacin a la tasa retributiva del 2009, la Corporacin afirm que el sector privado
3
ha hecho avances en
la descontaminacin, mientras que el sector municipal ha incrementado sus vertimientos. La distincin
entre el sector pblico y el sector privado es bastante importante para evaluar la efectividad ambiental del
instrumento: el sector municipal fue responsable por el 78% de los vertimientos de DBO y el 86% de SST
en el periodo 1997-2005 sin mayor cambio en la cantidad vertida de estas sustancias, mientras que el
sector privado ha exhibido reducciones permanentes desde la implementacin de la tasa. A saber,
disminuy sus emisiones de DBO de 1.233 Ton en 1997 a 295 Ton en el 2005; y de 1.161 Ton de SST en
1997 a 90 Ton en el 2005 (Quintero, 2007). Esta situacin se puede explicar, entre otras razones, por la
implementacin de programas y tecnologas limpias por parte de las industrias; normalizacin de procesos
y cumplimiento a estndares internacionales; mayor control y seguimiento por parte de la Corporacin al
cumplimiento de la normatividad; y adecuada aplicacin del instrumento. Por otro lado, los resultados del
sector municipal dependen de que existan plantas de tratamiento de aguas residuales en la jurisdiccin de
los respectivos municipios, por lo que no se puede comparar el comportamiento de este sector con el
privado en trminos de esfuerzos realizado por disminuir la contaminacin. Esto indicara que el
instrumento est siendo efectivo en enviar seales econmicas a los agentes contaminantes privados que
los motiven a reducir sus emisiones o a implementar tecnologas limpias para reducir el cobro de la tasa
retributiva.
Como se ha dicho, los logros de descontaminacin tambin se pueden evaluar con en base en el factor
regional. ste est compuesto por un coeficiente de incremento de la trifa mnima que involucra los
costos sociales y ambientales de los daos causados por lo vertimientos al valor de la tarifa de la tasa
(Decreto 3100 de 2003). De acuerdo con lo establecido en el Decreto 3100 de 2003, el factor regional
inicia con un valor igual a 1 y se ajusta anualmente a partir del segundo ao.
4
El ajuste se aplica slo a
aquellos usuarios que no hayan cumplido con la meta de reduccin de carga contaminante vertida y se
cobra a partir del siguiente ao. As, el factor regional es un reflejo del nivel de tarifa necesaria para
reducir la carga contaminante hasta el nivel preestablecido conforme a la norma un acuerdo comunitario
de reduccin de carga a un plazo de cinco aos y puede llegar a ser hasta 5,5 veces la tarifa mnima,
valor mximo al que puede llegar el factor regional segn la norma vigente, de manera que, asimismo, es
un incentivo constante para el cambio en el comportamiento del contaminador (Quintero, 2007). A
partir del 2008, CORNARE haca el cobro aplicando el factor regional en todos los tramos de las ocho
cuencas donde se cobra la tasa retributiva. La Tabla 2 muestra cuntos usuarios tienen un factor regional
determinado para DBO y SST desde entonces, y da cuenta de cmo ste ha variado en los ltimos aos.

3
Se entiende por sector privado todos los usuarios que no pertenecen a los municipios o ESP y sus vertimientos
corresponden a actividades distintas a eliminacin de desperdicios y aguas residuales, saneamiento y actividades
similares, como a las administraciones municipales. Ver: CORNARE, informe final de evaluacin tasa retributiva 2008-
2009.
4
A partir del Decreto 2667 de 2012, el factor regional puede ser ajustado desde el primer ao del quinquenio.
Tabla 2: Variacin del factor regional CORNARE 2008 - 2012
Factor regional (Fr) CORNARE 2008 - 2012

Nmero de usuarios
Demanda Biolgica de Oxgeno Slidos Suspendidos Totales
Ao
Fr
2008 2009 2010 2011 2012* 2008 2009 2010 2011 2012*
1 156 112 96 96 135 156 129 119 121 133
1 ,01 - 1,50 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
1,51 - 2,00 0 2 2 1 0 0 3 2 1 1
2,01 - 2,50 0 39 13 3 0 0 14 9 3 1
2,51 - 3,00 0 4 3 0 1 0 3 2 2 1
3,01 - 3,50 0 0 10 7 1 0 1 8 1 0
3,51 - 4,00 0 0 1 8 0 0 0 2 7 0
4,01 - 4,50 0 0 22 30 0 0 1 0 2 0
4,51 - 5,00 0 0 0 0 0 0 0 0 4 0
5,01 - 5,50 0 0 9 13 20 0 6 14 17 21
Total usuarios 156 157 156 158 157 156 157 156 158 157
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin suministrada por CORNARE.
* En el 2012 hubo usuarios que no tenan factor regional (Fr) establecido.


El factor regional mnimo es de uno (1,0) y, a partir del decreto 3100 de 2003, se determin que el mximo
valor para el factor regional corresponde a 5,5. De manera alarmante, aunque en la jurisdiccin de
CORNARE el nmero de usuarios se ha mantenido ms o menos igual durante los cuatro aos aqu
detallados, el total de ellos con un factor regional superior a 5,0 ha aumentado tanto para las cargas de
DBO como para las de SST. Sin embargo, tambin se observa que el nmero de usuarios con factor
regional igual a 1,0 tambin ha aumentado, mientras que en los rangos intermedios hay cada vez menos
usuarios, de manera que el comportamiento es de extremos: o bien cumplen totalmente con la meta de
descontaminacin, o la incumplen absolutamente.
Entretanto, la experiencia de la CAR demuestra un aumento significativo en las cargas contaminantes para
el primer ao de implementacin entre el 2002 y el 2003 la carga de DBO aument en un 68% y la de
SST, 62%. Entre el 2003 y el 2004 se mantienen aproximadamente iguales y luego experimentan un
descenso entre el 2005 y el 2006. Esto aun cuando el nmero de usuarios se mantuvo estable durante este
periodo. Sin embargo, a partir del 2009 la CAR observ un crecimiento rpido en las cargas contaminantes,
alcanzando a ser del 566% entre el 2010 y el 2011 para DBO y 658% entre el 2009 y el 2010 para SST.
Paralelamente, como lo evidencia el Grfico 4, el nmero de usuarios, que haba disminuido
significativamente entre el 2006 y el 2007, comenz a crecer rpidamente a partir del 2009. Es decir, hay
una correlacin entre el nmero de usuarios y las cargas contaminantes, y se puede afirmar que los
usuarios que ingresaron a partir del 2009 constituyen grandes contaminantes. Es de resaltar que la CAR no
ha implementado el factor regional en sus cobros.
Grfico 11: Cargas contaminantes CAR 2002-2006

Fuente: Elaboracin propia a partir de MAVDT (2007), e informacin suministrada por la CAR.
* Datos para el 2008 no disponibles.
De manera global, la contaminacin pareciera tener un aumento significativo en los primeros aos de la
tasa. No obstante, es necesario tener en cuenta que conforme las corporaciones fueron implementando la
tasa se fueron alimentando los datos de cargas contaminantes de cada una, por lo que se explicara el
rpido crecimiento de stas en estos primeros aos. La cantidad de contaminantes se estabiliz en el ao
2000 y, a partir del 2005, ambas cargas contaminantes tuvieron una tendencia decreciente, pero la carga
de SST volvi a aumentar a partir del 2008.
Como lo ilustra la Tabla 3, en los ltimos aos, las corporaciones en general no han logrado una reduccin
significativa de las cargas contaminantes en tanto que no han cumplido con sus metas de reduccin, a
pesar de que son metas concertadas con los usuarios.
Grfico 12: Cargas contaminantes globales 1997 - 2011

Fuente: Elaboracin propia a partir de MAVDT (2007) y Ministerio de Hacienda et. al. (2013) *Datos para 2007 no disponibles.
Tabla 3: Cumplimiento promedio de metas de reduccin de cargas contaminantes
2007 2008 2009 2010 2011
Meta DBO 21% 19% 52% 49% 25%
Meta SST 29% 22% 43% 26% 15%
Fuente: Contralora General de la Repblica (2012)
As pues, a pesar de la capacidad de generacin de recursos de la tasa retributiva, es necesario tener en
cuenta sus limitaciones como incentivo a la descontaminacin. Para comenzar, aunque en el Decreto 1594
de 1984 se identificaron treinta sustancias contaminantes, la tasa nicamente ejerce control e internaliza
los costos de la Demanda Biolgica de Oxgeno y de los Slidos Suspendidos Totales. Otros contaminantes
importantes, como el mercurio implementado en la minera del oro, no son tenidos en cuenta.
Adicionalmente, segn Jos Gregorio Manga (MAVDT et. al., 2008),
Dadas las limitaciones de las Autoridades Ambientales, el nivel de informacin para el control
y monitoreo efectivo de las acciones de mejoramiento de la calidad del recurso es muy
limitado, lo que en general ha llevado a que la lnea base y la evaluacin sobre la calidad de
las aguas se sustente, en general, a partir de la autodeclaracin del contaminante o de
muestreos parciales y sin periodicidad.
Con todo, CORNARE ha evaluado su gestin en este frente de manera positiva: segn la cartilla de tasas
retributivas publicada por la misma entidad, las tasas retributivas han generado un importante ingreso
para las autoridades ambientales []. En Cornare, el costo de reducir un kilogramo de contaminacin
(incluidos costos administrativos, de laboratorio y monitoreo) antes de implementar la tasa retributiva era
$164,7 por kilogramo de carga contaminante reducida. Al implementar las tasas retributivas, el costo se
redujo a $34,90 por kilogramo de carga contaminante (CORNARE, s.f.). A saber, el costo por kilogramo de
carga contaminante reducida disminuy en un 79% con la tasa retributiva, en comparacin con los
instrumentos de comando y control (MMA, 2002a). Otras corporaciones vieron resultados similares, como
la CVC donde el costo de reduccin de DBO por kilogramo pas de $16 a $12 en el primer quinquenio de
implementacin, y el DADMA donde pas de $93 a $33 por kilogramo de DBO en el mismo periodo
(Universidad Nacional, 2013, p.34). As, la articulacin entre los objetivos financiero y ambiental parece
estar produciendo buenos resultados para algunas corporaciones, pero no es un resultado generalizado.
BALANCE

Los datos examinados arrojan un panorama de una tasa de comportamiento irregular. All donde las
corporaciones han hecho un trabajo juicioso con la implementacin y el cobro de la tasa se han obtenido
importantes resultados, y donde no se ha hecho un trabajo adecuado la tasa perdi el principio y la
finalidad que tena, y se volvi un instrumento de financiacin para la CAR ms que un incentivo hacia los
usuarios (R. Leal, comunicacin personal, 7 de julio de 2014). A continuacin se presenta un balance de las
conclusiones que se pueden obtener a raz de las secciones precedentes, y se busca articularlas con otras
fuentes de informacin para esclarecer el motivo por el cual la tasa ha sido, o no, exitosa.
En primer lugar, el comportamiento de la tasa como incentivo a la descontaminacin es variable, pues el
cumplimiento con las metas de descontaminacin deja mucho que desear. Ahora bien, hay casos donde se
observan buenos resultados a partir de la implementacin de la tasa retributiva. En el caso de CORNARE,
esta corporacin nota que los mayores resultados en reduccin de emisiones han provenido del sector
privado: ste ha demostrado reducciones continuas de carga contaminante, y la corporacin seala que se
han hecho inversiones en tecnologas limpias y estndares internacionales para reducir emisiones.
Adems, este instrumento oblig al empresario a mirar hacia el interior de su esquema productivo para
identificar insumos, procesos o productos que contribuan a disminuir simultneamente costos de
produccin y cantidad de residuos contaminantes para cumplir las normas ambientales y minimizar el
pago por concepto de tasa retributiva, avanzado tambin en la disminucin de los consumos de agua y por
ende en la reduccin del caudal de vertimiento (Quintero, 2007, p.152). Sin embargo, en casos como el
de la CDMB, que ha observado un recaudo del 97%, los usuarios tienen mayor disposicin para pagar la
tasa que para invertir en tecnologas y mtodos productivos ms limpios pero, con todo, las industrias s
han buscado realizar este tipo de inversin (G. Rudas, comunicacin personal, 17 de julio de 2014). De
todos modos, en la regin de Bucaramanga tambin se han observado importantes avances en
descontaminacin (G. Rudas, comunicacin personal, 17 de julio de 2014); en este caso, no se trata de que
haya reducciones porque la tarifa de la tasa es muy alta, sino de un buen trabajo de monitoreo y control
por parte de la corporacin. Por otro lado, el Ministerio de Ambiente ha notado que en ausencia de la tasa
las empresas mantienen un comportamiento de no reducir sus emisiones (MMA, 2002a). Por lo tanto, la
seal que la tasa le enva a las empresas del sector privado no est siendo bien recibida por todos los
contaminantes, de manera que aunque la tasa retributiva supone una situacin mejor a un escenario
donde no existiese, su alcance es limitado. En suma, cambi el principio de la tasa -del que contamina
paga-, y, ms bien, lo que se observa es una dinmica donde el Estado, con los recursos de la tasa,
soluciona el problema de la contaminacin, lo que es contrario al propsito de conducir al contaminador a
invertir en procesos productivos ms limpios y en descontaminacin (R. Leal, comunicacin personal, 7 de
julio de 2014).
En cuanto a la descontaminacin por parte del sector municipal, se encuentra que ste no ha sido muy
receptivo de la tasa, lo que se manifiesta, adems de en la contaminacin, en la ausencia de pago de la
tarifa (CEPAL, 2005, p.41). Este comportamiento es an ms grave si se considera que el sector municipal
constituye uno de los mayores contaminantes; en el caso de CORNARE representa el 88% de la
facturacin. Ahora bien, histricamente este sector ha tenido notables dificultades con el cumplimiento de
las normas de reduccin de vertimientos. En una entrevista realizada a los directivos de ANDESCO, stos
manifestaron que, en un comienzo, ninguna compaa, salvo notables excepciones, pudo cumplir con la
obligacin legal de la ley 1594 de 1984 reglamentaria del cdigo de recursos en cuanto a vertimientos,
5

citando motivos econmicos. Asimismo, comentaron que posterior a la reglamentacin de la tasa
retributiva en 1997, segua existiendo un descontento en el sector de servicios pblicos en tanto que se
consideraba injusta la aplicacin del factor regional para todos los usuarios por igual. Por ende, ANDESCO
[hizo] un fuerte trabajo en el Ministerio de Ambiente para que nos permitieran, a nosotros como
empresas de alcantarillado, imponer unos planes de manejo de vertimientos y con base en el
cumplimiento de esos planes, si los cumplamos, la tasa tendra un valor y su factor regional uno, y en su
contrario pues s nos lo podran aplicar (M. Lpez, comunicacin personal, 11 de junio de 2014). As, el
Decreto 3100 de 2003 introduce metas individuales y sectoriales dirigidas a las empresas de prestacin de
servicio de alcantarillado los cules deban elaborar un Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos -
PSMV- que deber contener las actividades e inversiones necesarias para avanzar en el saneamiento y
tratamiento de los vertimientos. Dicho plan contendr la meta de reduccin que se fijar con base en las

5
Esta norma establece que todo vertimiento de agua debe cumplir con una remocin de sustancias contaminantes de
hasta el 80%.
actividades contenidas en el mismo. El cumplimiento de la meta se evaluar de acuerdo con el
cumplimiento de los compromisos establecidos en el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos. No
obstante, las evaluaciones que ha hecho el Ministerio muestran que, adicional al incumplimiento con el
pago de la tasa, muchos de los PSMV tampoco son cumplidos. De hecho, realmente, el proceso de
descontaminar, desde los empresarios, va ms por evitarse el proceso desde comando y control que
termina en un sancionatorio [sic] bien complejo que por [la] tasa (R. Leal, comunicacin personal, 7 de
julio de 2014).
En tanto que la tasa ha sido inefectiva como incentivo para la descontaminacin, debera estar generando
recursos importantes para las corporaciones. En general, a pesar del bajo recaudo, la tasa ha contribuido a
sustituir los aportes de la nacin para la gestin ambiental y disminuir la dependencia del presupuesto
nacional. Sin embargo, su xito financiero depende de mejorar el nivel de recaudo, que ha sido, en
promedio, del 55% desde 1997 hasta el 2012. No obstante, el nivel de recaudo est ligado a un aspecto
que no se puede dejar de lado en la evaluacin de la efectividad de los instrumentos; esto es, la
credibilidad de la que goza la institucionalidad ambiental ante los usuarios. A saber, los constantes
cambios en la reglamentacin del instrumento generan una inestabilidad jurdica que puede tener
consecuencias negativas en el esfuerzo de implementacin del instrumento que hacen las Autoridades
Ambientales locales, as como en las decisiones de cumplimiento y pago por parte de la comunidad
regulada, ya que en cualquier momento puede modificarse nuevamente la legislacin (Galarza Garca,
2009). Curiosamente, en el ao 1995, Thomas Black-Arbelez, uno de los principales actores en el proceso
del diseo de la tasa, expresaba que los actores regulados Perciben una falta de seguridad jurdica; es
decir, sienten que puede haber cambios significativos en las polticas de control de un momento para otro,
lo cual no permitira la planeacin estable a mediano y largo plazo (Dinero, 1995). Es decir, una
problemtica que se presentaba dos aos antes de la reglamentacin de la tasa sigue vigente veinte aos
despus de su re-introduccin en la ley 99/93.
De manera similar, la destinacin de los recursos es otro factor que incide sobre la credibilidad del sector
y, por lo tanto, sobre la disposicin de los usuarios al pago. Pues bien, desde la perspectiva de las
empresas prestadoras de servicios pblicos, supuestamente, segn la ley, esos recursos se deberan re-
invertir en saneamiento. Pero eso no se ha visto. Eso es lo que ms indigna a las empresas: hay que
pagarles ms, pero despus no va a pasar nada (P. Urriago, comunicacin personal, 11 de junio de 2014).
Para ello, la norma establece que las autoridades deben crear fondos de inversin en descontaminacin,
pero este ha sido un aspecto donde menos cumplimiento ha habido por parte de las autoridades
ambientales. Slo 55% de las corporaciones tiene un fondo para el manejo de los recursos por concepto
de la tasa retributiva; aquellas que no cuentan con uno argumentan que se debe a los constantes cambios
en la norma que alteran la destinacin de los recursos. Esto, a pesar de que en las experiencias
internacionales, los mejores resultados se han producido cuando los ingresos de las tasas se dirigen a
fondos en la misma regin para ser invertidos con similares intereses ambientales y econmicos
(Quintero, 2007, p.148).
Siguiendo con este tema, la experiencia de CORNARE ofrece una importante perspectiva: para CORNARE,
siendo una institucin de carcter oficial y tratndose de un instrumento como las tasas, las cuales seran
vistas por muchos como un impuesto ms, estaba clara la amenaza que representaba para el xito del
instrumento, el hecho de identificar por parte de las comunidades unos recaudos sobre los cuales
existiran dudas por su manejo (Quintero, 2007, p.155). En efecto, en la experiencia de los directivos de
ANDESCO, las tasas aqu referidas han sido entendidas como un impuesto ms, porque as nos lo han
trabajado (P. Urriago, comunicacin personal, 11 de junio de 2014). Esto ltimo es de particular
importancia, pues permite concluir que desde las autoridades ambientales no se ha hecho un trabajo
adecuado para presentar la tasa como un incentivo, y que ms bien se ha abordado como un impuesto
que les corresponde cobrar.
Con todo, la tasa retributiva ha demostrado ser eficiente en trminos del gasto pblico, pues de cada $4
recaudados por concepto de sta, las autoridades slo gastan $1 en gestin. Adems, este instrumento ha
permitido reducir los costos de descontaminacin en el pas, situacin que es ejemplificada por el caso de
CORNARE, donde la implementacin del tributo est prcticamente finalizada. En el ao 2002, el
Ministerio de Medio Ambiente, en un diagnstico de la tasa retributiva, recalc que en las nueve
jurisdicciones donde las autoridades ambientales haban implementado la tasa de manera adecuada
6
, los
vertimientos de DBO vieron una reduccin del 27% mientras que los de SST disminuyeron en un 45%. Para
el caso de CORNARE, en el mismo periodo evaluado por el MAVDT, la reduccin fue de 33% para DBO y
48% para SST, aun cuando el nmero de usuarios aumentaba cada ao. As, hay quienes consideran que la
tasa retributiva es uno de los instrumentos que ms ha favorecido la descontaminacin en Colombia
(CORNARE, s.f.). Sin embargo, encontramos que los recursos no se estn invirtiendo en su totalidad y que,
adicionalmente, las corporaciones no han cumplido con remitirle la informacin sobre sus inversiones al
MADS, por lo que no es posible tener una imagen completa de cmo se ejecutan estos recursos.
Finalmente, en comparacin con los instrumentos de comando y control, la tasa retributiva s ha
significado menores costos de monitoreo, control y vigilancia; y, adems, permite que las autoridades
ambientales se enfoquen ms en la medicin de la calidad del recurso que en la intervencin regulatoria
(CEPAL, 2005).



6 Estas 9 Corporaciones fueron clasificadas en el Grupo A, es decir, el de mayor efectividad administrativa. Son: CVC,
CORNARE, CDMB, CORTOLIMA, CRC, DADIMA, rea Metropolitana del Valle de Aburr (AMVA), CORALINA, y
CORPOURABA.
A raz de lo expuesto, es posible concluir que el programa sufre de una deficiencia institucional notable a
la cual se le pueden atribuir las fallas del instrumento. Para comenzar, las autoridades ambientales
presentan diferentes niveles de implementacin de la tasa lo cual incide sobre la efectividad de la misma.
Estas diferencias nota un informe de la CEPAL son causadas por diferentes niveles de compromiso
administrativo y con el programa (CEPAL, 2005, p.40). Adicionalmente, se han identificado problemas
como carencia de personal calificado para la administracin, control y vigilancia del recurso y debilidad en
la infraestructura de facturacin y recaudo, lo que explica que el recaudo no haya sido el esperado, en
trminos generales. Adems de lo anterior, no todas las corporaciones hacen un monitoreo de la calidad
del recurso, y dependen de las auto-declaraciones de los usuarios, por lo que no es posible saber a ciencia
cierta cul es el estado del recurso hdrico en trminos de contaminacin. Adicionalmente, la mayora de
las corporaciones no tiene establecido un sistema de sancin por falsedad en las auto-declaraciones.
Otra de las debilidades del instrumento, como se seal anteriormente, es que, como slo se regulan las
sustancias DBO y SST, no se ha aplicado la tasa a las emisiones de contaminantes qumicos provenientes de
la actividad industrial, a pesar de que stos son la principal causa de contaminacin del recurso hdrico en
la actualidad. Adicionalmente, tampoco se han regulado las emisiones al aire o el uso de la tierra como
receptora de vertimientos; ambos parmetros estn contemplados dentro de la ley 99 para ser
reglamentados. Al respecto, Ernesto Guhl explica que cuando se plante la frmula para el clculo de la
tasa retributiva se parti del hecho de que la mayora de las aguas residuales son de origen domstico, de
origen urbano, y especficamente sobre las dos sustancias reguladas comenta que, hoy pienso que, pues
que s, que son muy importantes, desde luego. Pero que tal vez hay otros parmetros ms importantes
(E. Guhl, comunicacin personal, 16 de junio de 2014). Puntualmente, el ex-viceministro afirm, cuando
yo halo de otros indicadores y otros parmetros que hoy da creo que se han debido tener en cuenta, est
por ejemplo el de la contaminacin hidrobiolgica. Porque es que el problema principal de esta zona es la
contaminacin con coliformes, como indicador. Eso no se desarroll, entre otras cosas porque (y aqu me
toca hablar en primera persona)... porque yo me fui del ministerio y no seguimos trabajando en esa lnea y
eso no se desarroll ms. De ah para adelante no se volvi a hacer nada (E. Guhl, comunicacin personal,
16 de junio de 2014). Desde las corporaciones tambin existe la visin de que hay parmetros que no
estn contemplados dentro de la tasa y que contribuiran a la sostenibilidad financiera de las mismas
puesto que aplican a grandes sectores, como el agrcola que realiza grandes vertimientos de DQO, que se
han quedado por fuera del cobro de la tasa (R. Leal, comunicacin personal el 7 de julio de 2014). Con
todo, en CORNARE se afirma que la comunidad ha identificado cambios en la calidad del agua desde la
implementacin de la tasa, particularmente en la cuenca del Ro Negro que es la ms afectada por la
contaminacin debido a la densidad poblacional que en ella se asienta. Ahora bien, el xito de la tasa en la
jurisdiccin de CORNARE sobresale por encima de las dems autoridades ambientales, y esto en parte se
debe a la capacidad institucional de la corporacin. Algunos factores que apoyaron el desarrollo de la tasa
en esta corporacin son: la existencia de una base institucional a nivel de las unidades de gestin; metas
regionales de reduccin de carga contaminante concretadas entre las partes y sobre la base de parmetros
de calidad ambiental de fcil seguimiento; monitoreo, recoleccin y diseminacin transparente de los
parmetros de calidad para evaluar el desempeo de los actores y el avance hacia la meta; y la
negociacin de un consenso para asignar los fondos recaudados a los programas de descontaminacin.




TASA POR UTILIZACIN DEL AGUA

Al igual que la tasa retributiva, la tasa por la utilizacin del agua (TUA) existe desde el Cdigo de recursos
naturales (1974) y asimismo figura en la ley 99 de 1993. A partir de sta, se ampli la cobertura de la TUA
para incluir a los usuarios que hagan uso del recurso sin fines lucrativos. El instrumento fue creado para la
asignacin eficiente del agua para hacerle frente a la escasez y detener su agotamiento, operando de dos
formas (doble dividendo): por un lado, se trata de un instrumento que busca incentivar a los usuarios del
agua a reducir su uso del recurso para disminuir el monto facturado, operando as de manera similar a la
tasa retributiva. Por otra parte, tambin cumple la funcin de generar recursos para dar solucin a los
problemas de financiamiento de proyectos de conservacin y restauracin de cuencas. As, es un
instrumento que va de la mano con los Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas (POMCAS), tanto
as que en el Decreto 155 de 2004, reglamentario del instrumento, se establece que el recaudo se debe
destinar a la proteccin y recuperacin del recuro hdrico de conformidad con el respectivo Plan de
Manejo y Ordenamiento de la Cuenca (Decreto 155 de 2004). De este modo, los procesos de integracin
de los instrumentos de planeacin y los instrumentos econmicos tiene un mayor grado de avance en las
tasas por utilizacin de aguas que en las tasas retributivas, debido al nfasis que el Gobierno e ha dado al
ordenamiento de cuencas (Ecoversa, 2009). Adicionalmente, instrumento debera llevar a una mejor
caracterizacin y conocimiento del recurso y sus usuarios que se articule con los dems instrumentos de
gestin ambiental para alcanzar los objetivos ambientales relacionados al agua. La tasa aplica a todas las
personas naturales o jurdicas, pblicas o privadas que hagan uso del recurso, incluyendo, a partir del
2011, a aquellos usuarios que no cuenten con una concesin para el acceso al agua. De esto ltimo se
desprende que la tasa ya no dependa de la legalidad del acceso al recurso por parte del usuario.

METODOLOGA PARA LA EVALUACIN

A diferencia del caso de la tasa retributiva, la informacin disponible para la tasa por utilizacin del agua
es sumamente fragmentaria. Las corporaciones no facilitan informacin sobre este tributo. A saber, si bien
tanto la CAR como CORNARE ponen a disposicin de los usuarios el marco legal, los formularios y otros
elementos sobre la tasa retributiva, sucede todo lo contrario para la tasa por utilizacin del agua. Por
ende, las fuentes primarias con las que se cuenta para el anlisis de esta tasa estn limitadas a la
informacin que provean las autoridades ambientales a travs de los formularios de solicitudes/peticiones
disponibles en sus pginas web. A travs de este medio CORNARE ha remitido los formularios de
informacin relacionada al cobro de la tasa por uso del agua (correspondientes a lo dispuesto en la
Resolucin 866 de 2004) de vigencias 2008 al 2012. Por su lado, la CAR no ha respondido a la solicitud de
informacin enviada.
Del mismo modo, son escasos los informes que evalan la tasa por utilizacin del agua. Dentro de los
anlisis disponibles se destaca el elaborado por el MADS en el 2013 de conformidad con la Ley 1607 de
2012 que establece que el Gobierno Nacional ha de elaborar un estudio sobre la efectividad de las tasas
existentes para la conservacin del medio ambiente. Este es muy completo y constituye la principal fuente
de informacin para la elaboracin del presente documento. Adems de ste, existe un estudio similar
elaborado por la Universidad Nacional, sobre el cual tambin nos apoyamos para evaluar la tasa por
utilizacin del agua. Adicional a estos estudios, los cuales abordan una amplia serie de indicadores de
cumplimiento, existen numerosos anlisis que se refieren a aspectos muy puntuales de la tasa, tales como
su efectividad como instrumento de asignacin eficiente del agua (Mndez Sayago y Mndez Sayago,
2010); el proceso de implementacin e impacto de sta en corporaciones especficas (Caraballo, 2000;
Meja Rivera, et. al., 2006); y el impacto de la tasa sobre diferentes sectores econmicos (MMA, 2002b).
Pese a la especificidad de estos documentos, tambin nos valemos de ellos para el desarrollo del presente
documento.

MARCO LEGAL Y DEFINICIN DEL INSTRUMENTO

El artculo 43 de la ley 99 de 1993 modific el artculo 159 del decreto 2811 de 1974 Cdigo de Recursos
Naturales (declarado inexequible a travs de la Sentencia de la Corte Constitucional C-1063 de 2003),
quedando redactado de la siguiente manera:
La utilizacin de aguas por personas naturales o jurdicas, pblicas o privadas, dar lugar al
cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarn al pago de los gastos de
proteccin y renovacin de los recursos hdricos, para los fines establecidos por el artculo 159
del Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente,
Decreto 2811 de 1974. El Gobierno Nacional calcular y establecer las tasas a que haya lugar
por el uso de las aguas.
Es importante comentar sobre la evolucin de la norma, en tanto que esto ha incidido sobre la capacidad
de las autoridades ambientales para cobrar el impuesto de manera efectiva. A partir de la ley 99 de 1993
la tasa por utilizacin del agua (TUA) se ampli para abarcar an a aquellos usuarios que no hacen uso del
recurso para fines lucrativos, exigencia estipulada en el Cdigo de Recursos Naturales. Sin embargo, la tasa
no sera reglamentada sino hasta el ao 2004 mediante el decreto 0155 y de nuevo por medio del decreto
4742 de 2005. Bajo estas circunstancias, en el ao 2003 la Sociedad de Agricultores de Colombia SAC
present una demanda contra los artculos 159 y 160 del Decreto 2811 de 1974 argumentando que las
normas vulneraban el principio de legalidad tributaria. A saber, le da[n] facultades a una autoridad
administrativa para que fije la tasa, sin sealarle el sistema y el mtodo para definir tales costos y
beneficios, y la forma de hacer su reparto, materias estas que son de competencia exclusiva del legislador
(Sentencia C-1063). Aun cuando la ley 99 s contempla el sistema y mtodo para que el Gobierno Nacional
fije la tarifa de la tasa, para la fecha en la que se present la demanda la TUA an no se haba
reglamentado. De este modo, las Corporaciones Autnomas Regionales realizaban el cobro aplicando las
normas anteriores, es decir aquellas estipuladas en el Cdigo de Recursos Naturales. Por otro lado, el
artculo 43 de la ley 99 tcitamente derog los artculos 159 y 160 del decreto 2811, pues al contemplar a
todos los usuarios (y no slo los que hacen uso del recurso con fines lucrativos) es incompatible con
aquellos dos. As pues, la Corte Constitucional consider que las disposiciones acusadas estn
produciendo efectos, a pesar de su derogacin tcita, por lo cual, conforme a la jurisprudencia de esta
corporacin, es procedente el examen de su constitucionalidad para adoptar una decisin de fondo
(Sentencia C-1063). Finalmente, por medio de la sentencia C-1063 de 2003, la Corte declar inexequible
los artculos 159 y 160 del decreto 2811 de 1974 sobre la tasa por utilizacin de aguas.
Consecuentemente, en el ao 2004 el Gobierno reglament la TUA mediante el Decreto 0155, el cual
ahonda sobre los elementos que componen el tributo dentro de los cuales se debe destacar el factor
regional. ste da cuenta de variables relacionadas a las condiciones socioeconmicas, necesidades de
inversin y condiciones de escasez del recurso hdrico en trminos de la relacin demanda y oferta
(Ministerio de Hacienda et. al., 2013, p.59) que permiten hacer una mayor caracterizacin del recurso para
su adecuada gestin. En este mismo ao definieron las bases para el clculo de la depreciacin y el valor
de la tarifa mnima; la metodologa para el clculo del ndice de escasez de aguas superficiales; y el
formulario relacionado con el recurso y la tasa que deben remitir las autoridades ambientales al
Ministerio, mediante las Resoluciones 240, 865 y 866, respectivamente. No obstante las disposiciones
anteriores, a travs del Decreto 4742 del 2005, se modific el clculo del monto a pagar, determinando un
incremento gradual para el valor de la tarifa y eliminando el factor regional. La eliminacin del factor
regional se debi a las presiones del sector arrocero que argumentaba que el cobro de la TUA con el factor
regional pleno llevara a una grave crisis econmica en el sector. Al eliminarlo de la frmula para el clculo
de la tarifa tambin quedaron por fuera los ndices de escasez (cuyo clculo para aguas subterrneas sera
establecido mediante la resolucin 872 de 2006), de condiciones socioeconmicas, y el coeficiente de
inversin que son utilizados para calcular el factor regional. As, la tarifa vigente no refleja en su totalidad
los verdaderos costos del aprovechamiento del recurso. Posteriormente, y con el fin de fortalecer el
instrumento, el Plan Nacional de Desarrollo del 2011 (Ley 1450) ampli la cobertura de la tasa a usuarios
que hagan uso del recurso an sin concesin de aguas.

IMPLEMENTACIN

Uno de los factores que ms ayuda a evaluar la efectividad de la tasa por utilizacin del agua es el grado de
implementacin de sta, as como los avances que han logrado las autoridades ambientales en cuanto al
reconocimiento de las cuencas en su jurisdiccin conforme se adelanta la implementacin plena del
tributo. La implementacin, entendida como el nmero de pasos adecuadamente desarrollados y
documentados por la autoridad ambiental en la implementacin del instrumento (Ministerio de Hacienda
et. al., 2013, p.66), fue evaluada por el MAVDT en conjunto con la Pontifica Universidad Javeriana en el
ao 2010. Los indicadores utilizados en aquel informe para determinar el nivel de implementacin fueron:
el ndice general del nivel de la implementacin por parte de las autoridades ambientales durante el
periodo de anlisis; la identificacin de las cuencas y usuarios; la evolucin en el clculo de los ndices de
escasez de agua superficial y subterrnea por parte de las autoridades ambientales; la evolucin en el
clculo del factor regional; y la evolucin en la facturacin y el recaudo segn usuarios. Para entonces, se
encontr que el promedio nacional del nivel de implementacin de la TUA (primer criterio) era del 48%.
Tanto la CAR como CORNARE se encontraban dentro del grupo de mayor avance en la implementacin,
siendo sta por encima del 60%.
Aun cuando algunos sectores importantes se han quedado por fuera como sujetos pasivos de la tasa, los
estudios realizados arrojan que la identificacin de las cuencas de los usuarios se ha mantenido cercana al
100% durante el periodo de anlisis 2008-2011. Asimismo, el nmero de usuarios reportados por las
autoridades coincide con cambios normativos, como la ampliacin del sujeto pasivo de la tasa,
demostrando que stas han cumplido con la identificacin de los usuarios del recurso en su jurisdiccin.
No obstante, hay quienes afirman que hay cierta informalidad en materia de identificacin de usuarios
que no permite a las corporaciones tener un censo completo de la demanda del recurso hdrico en su
jurisdiccin. Al respecto, Mauricio Lpez, director tcnico de ANDESCO, aun reconociendo que hay
corporaciones que tienen un censo debidamente actualizado, comenta que [...] las CAR, por ineficiencia,
o porque no tienen recursos, no han adecuado tecnolgicamente su marco de informacin de
concesiones. Entonces recurren a lo mnimo, que es un sistema de la empresa de acueducto, a cuatro
compaas que haya por ah, y pare de contar. Creo que, entonces, no solamente hay un espacio para
subir, en el caso de acueducto hay un espacio, sino que tambin hay un magnfico y gran espacio en los
usuarios de agua pero que puede que apenas est en proceso de conformacin (M. Lpez, comunicacin
personal, 11 de junio de 2014). Por otro lado, las corporaciones no han avanzado significativamente en el
clculo del ndice de escasez de cada usuario. Al ao 2009, el 57% de los usuarios de agua superficial
tenan calculado el ndice, y el 38% para aguas subterrneas. De manera similar, han sido pocas las
corporaciones que han alcanzado a hacer el clculo del factor regional para la totalidad de los usuarios. A
saber, fueron 19 corporaciones las que haban realizado el clculo en el 2008, 17 en el 2009, 21 en el 2010,
y 15 en el 2011. Esta variacin se explica por la incorporacin de nuevos usuarios a la base de datos de las
corporaciones y que an tienen pendiente el clculo del factor regional.
En segundo lugar, un componente clave de la TUA son los ndices de escasez que se ven reflejados en el
clculo de la tarifa. El clculo de los mismos implica el buen conocimiento de la oferta y demanda del
recurso, as como de las cuencas donde se cobra la tasa. Al ao 2003, antes de la emisin del decreto
reglamentario de la TUA, ninguna cuenca contaba con el clculo del ndice de escasez, mientras que slo
10 unidades hidrolgicas lo hacan. Para el 2008, 225 cuencas tenan el ndice de escasez calculado, frente
a 43 unidades hidrolgicas. En el 2012, la cifra haba ascendido a 782 cuencas y 64 unidades hidrolgicas.
Sin embargo, es necesario poner estos avances en perspectiva, pues el 57,5% de las autoridades
ambientales haba hecho el clculo para aguas superficiales; para el caso de las aguas subterrneas, slo
el38% de las autoridades haba cumplido con esto. Tanto CORNARE como la CAR haban cumplido con el
clculo de ndice de escasez para ambos tipos de fuentes.
Uno de los mayores problemas que se presentan en el mbito de la implementacin concierne al
suministro y unificacin de la informacin relevante a la tasa. A travs de la Resolucin 866 de 2004, se
determin que las autoridades ambientales deben remitir al Ministerio de Ambiente un formulario que da
cuenta de la implementacin y seguimiento de la tasa. En este formulario, las autoridades deben
identificar, para cada usuario, el factor regional, el ndice de escasez y el tipo de fuente de la que es
captada el agua, entre otros. A pesar de la importancia de tener esta informacin debidamente
sistematizada para poder hacer un reconocimiento adecuado de la calidad, oferta y demanda del recurso,
no todas las corporaciones cumplen con el deber de diligenciar y enviar el formulario. En promedio, 77%
de las autoridades cumpli con este deber en el periodo 2008-2011, pero slo el 57% entreg los reportes
los cuatro aos del periodo. Se destaca que la CAR y CORNARE han cumplido con la norma durante todo el
periodo de anlisis. Ahora bien, aun cuando las autoridades remitan el formulario, se ha encontrado que
algunas de stas lo manipulan, diligencian de manera incorrecta, o no lo diligencian en su totalidad. Este
descuido es muy diciente de la actitud de las autoridades frente a la TUA.
FACTURACIN Y RECAUDO

Los niveles de facturacin y recaudo para la tasa por utilizacin del agua permiten evaluar el cumplimiento
de la tasa en cuanto a su objetivo de generar recursos para la gestin ambiental. Sin embargo, no es un
indicador muy efectivo de un cumplimiento de la meta de incentivar a los usuarios a hacer un mejor uso
del recurso, sobre lo cual se ahondar ms adelante. Aunque actualmente no hay informacin consolidada
disponible para los aos que lleva implementndose la tasa, el reporte del estado financiero del SINAP
recogido por el Grupo de anlisis econmico del MAVDT, complementado por los informes de gestin de
las CAR enviados al MAVDT, arroja algo de luz sobre el comportamiento de la tasa en este frente. La Tabla
4 muestra, en precios constantes del 2012, el valor recaudado por las autoridades ambientales por
concepto de la tasa por utilizacin del agua. Para el ao 2011 la mayor participacin la tuvieron la CVC con
$4.180,97 millones; CORTOLIMA con $3.143,32; CORANTIOQUIA con $2.075,43; y la CAM con $1.351.73
millones. Esto corresponde al 27,76%, 20,87%, 13,78% y 8,98% de los recaudos percibidos por las CAR por
concepto de la TUA ese ao. En comparacin, la participacin de la CORNARE fue del 5,37% y de la CAR,
del 1,92%. Para este mismo ao, los recaudos por concepto de la TUA representaban el 1% de las rentas
propias de las Corporaciones Autnomas Regionales.
Tabla 4: Recaudo total de las CAR por concepto de la tasa por utilizacin del agua en millones de pesos
constantes del 2012
Ao
Recaudo (millones de
pesos)
2000 20.700
2001 8.775
2002 9.905
2003 23.850
2004 10.598
2005 5.596
2006 7.697
2007 **
2008 10.554
2009 11.779
2010 14.703
2011 15.864
Total 140.019,96
** Datos para 2007 no disponibles
Fuente: Elaboracin propia a partir de MAVDT (2007); MAVDT (2009); MAVDT (2010); MADS (2011); MADS (2012); y Rudas (2008).

Cabe anotar que si bien la TUA no se reglament sino hasta el 2004, algunas corporaciones realizaban el
cobro de la misma basndose en la tasa segn estaba dispuesta en el Cdigo de recursos y en el Decreto
1541 de 1978, aplicando las tarifas fijadas por el INDERENA (Ecoversa, 2009). Otras autoridades, por el
contrario, hicieron un clculo independiente: por ejemplo, segn la consultora Ecoversa, en un estudio
sobre la tasa por utilizacin del agua en la CDMB, la CAM, CORTOLIMA y CORANTOQUIA, stas dos ltimas
implementaban una metodologa propia en el clculo de la tarifa.
El recaudo por concepto de la TUA disminuy notablemente en el periodo 2004-2005 en comparacin con
los resultados observados en los aos anteriores a la reglamentacin del instrumento, la cual podra estar
relacionada con dicha disminucin (Rudas, 2008). A saber, si bien el Decreto 155 de 2004 reglamentario de
la tasa por utilizacin del agua fij un factor regional dentro del clculo del monto a pagar basado en los
distintos niveles de escasez del agua en la regin, el valor de las inversiones en proteccin y recuperacin
de las cuencas hidrogrficas y el nivel de necesidades bsicas insatisfechas de los usuarios (Rudas, 2008),
ste sera eliminado de la frmula hasta el 2017 de acuerdo con el Decreto 4247 de 2005.
7
As, por
ejemplo, la tarifa de entre 67 centavos y $4,7 por metro cbico de agua tasada (valores entre los que
oscilara la tarifa de la TUA segn el Decreto 155 de 2004) contrasta fuertemente con el cobro que haca la
CAR en el 2000 de entre $7 y $77 por metro cbico (Contralora General de la Repblica, 2012). Como
resultado, entre el 2008 y el 2011 los recaudos por concepto de la TUA representaron apenas el 0,80%,
0,79%, 1,05% y el 1,01% de las rentas propias de las autoridades ambientales. En contraste, antes de la
eliminacin del factor regional alcanzaron a constituir el 3,62% en el 2000; 2,17% en el 2001; 1,76% en el
2002; 4,58% en el 2003; y en el 2004 el 2,01% del total de las rentas propias (Rudas, 2008). En
CORTOLIMA, por ejemplo, cerca del 40% del presupuesto de la corporacin provena de la TUA (R. Leal,
comunicacin personal, 7 de julio de 2014). En trminos globales, una evaluacin del tributo realizada por
la Universidad Nacional de Colombia estim que en el periodo 1995 2011 la tasa por utilizacin del agua
represent a penas el 0,91% de los ingresos totales de las CAR, en comparacin con un 2,10% que aport
la tasa retributiva y 7,54% por parte de las transferencias del sector elctrico.
La incidencia de los cambios en la normatividad sobre la efectividad econmica de la tasa est claramente
ejemplificada en el caso de CORNARE. Como se observa en el Grfico 14, esta corporacin ha observado
una variabilidad notable en sus recaudos, correspondiente a la implementacin de los diferentes Decretos
normativos de la TUA. Los primeros tres aos desde la implementacin del Decreto 155/2004
reglamentario de la TUA observaron una tendencia creciente en los recaudos. Sin embargo, hay una cada
de los recaudos del 2006 al 2007 explicada por la aplicacin del Decreto 4742/2005 a partir de este ao.
Como efecto de esta norma, que elimina el factor regional, en el 2007 se inici con la implementacin de
un Factor de Incremento Real Anual de la tarifa unitaria anual de la tasa, de manera que en aquel ao se
emple la tarifa mnima del 2006, conforme a la norma. El resultado de ello fue una disminucin en los
recaudos del 47% entre el 2006 el 2007. Ahora bien, el periodo 2008-2011 observ un aumento promedio
del 25% lo cual, segn la corporacin, se debe a que cada ao ingresan a la base de datos de facturacin
nuevos usuarios representados principalmente por pequeas centrales hidroelctricas (Cadavid Gallego y
Vlez Mesa, 2012). El siguiente grfico da cuenta del aumento en el nmero de usuarios sujetos al cobro
de la TUA en la jurisdiccin de esta corporacin.

7 El Decreto 4247 de 2005 modific el artculo 12 del Decreto 0155 de 2004, eliminando del clculo de la tarifa el
factor regional. El factor regional, segn dicho decreto, no se implementar sino hasta el 2017.
Grfico 13: Nmero de usuarios sujetos al cobro de la TUA en CORNARE 2007 - 2011
Fuente: Elaboracin propia a partir de Cadavid Gallego y Vlez Mesa (2012).
El cobro durante los ltimos aos se ha realizado con las tarifas que figuran en la Tabla 5. Cabe anotar que
entre el 2008 y el 2011 tanto la CAR como CORNARE facturaron al 100% de los usuarios reportados
(Ministerio de Hacienda et. al., 2013), y mientras CORNARE recaud la totalidad de lo facturado (Grfico
14), la CAR ha observado un recaudo variable, aunque bueno (un total de 79% de recaudo sobre el total
facturado), como lo evidencia el Grfico 15. Para darse una idea de la efectividad del recaudo a nivel
nacional, basta con decir que durante el periodo detallado la suma de las autoridades ambientales
recaud el 80% del total facturado (Ministerio de Hacienda et. al., 2013). Esto constituye un aumento
importante de un promedio de recaudo del 63,3% para el periodo 1997 2002 (MAVDT et. al., 2008).
Tabla 5: Tarifa mnima de la TUA 2007 - 2013
Ao Pesos por metro cbico
2007 0,59
2008 0,62
2009 0,67
2010 0,68
2011 0,70
2012 0,73
2013 0,74
Fuente: MADS, Tasas por utilizacin del agua. (En lnea).

Grfico 14: Facturacin y recaudo CORNARE 2008-2011 (millones de pesos constantes de 2012)
Fuente: Universidad Nacional de Colombia (2013)
Grfico 15: Facturacin y recaudo CAR 2008 - 2011 (millones de pesos constantes de 2012)
Fuente: Universidad Nacional de Colombia (2013)

Grfico 16: Nmero de usuarios sujetos al cobro de la TUA en la CAR 2008 - 2011
Fuente: Elaboracin propia a partir de informacin suministrada por la CAR.
Tabla 6: Facturacin y recaudo de la CAR y CORNARE por concepto de la TUA 2008 - 2011
Corporacin
Facturacin en millones de pesos Recaudo en millones de pesos
2008 2009 2010 2011 Total 2008 2009 2010 2011 Total
CAR 208,52 330,59 345,11 416,45 1.300,67 208,73 178,19 344,85
301,52
1.033,29
CORNARE 368,47 419,67 483,03 806,40 2.077,57 368,47 419,67 483,03 806,40 2.077,57
Fuente: Ministerio de Hacienda et. al. (2013), e informacin subministrada por CORNARE.

Estos datos nos conducen a algunas consideraciones. Primero, si, como afirma Guillermo Rudas, para que
se cumpla con el doble efecto de la tasa se requieren al menos dos condiciones complementarias:
primero, que el cobro sea proporcional a la magnitud de uso del recurso natural; y segundo, que las tarifas
se fijen a un nivel que efectivamente induzca al usuario a un uso ms eficiente del recurso (Rudas, 2008,
p.1); entonces la tasa por utilizacin del agua no est cumpliendo con sus propsitos. Si actualmente la
tasa por uso no implementa plenamente el factor regional esto quiere decir que se est cobrando una
fraccin nfima de lo que podra llegar a ser el monto a pagar si se implementase esta variable. Por otro
lado, dado el propsito de la tasa de incentivar el uso racional del recurso, una creciente facturacin
implicara, de hecho, un incumplimiento del objetivo de hacer un uso eficiente del agua.
Al respecto, cabe recordar que uno de los elementos ms importantes de este tributo es su capacidad
para generar mayor informacin sobre el aprovechamiento del recurso hdrico. As, un censo adecuado del
nmero de usuarios por cuenca permite tener mayor conocimiento de la presin ejercida sobre el recurso
y, por lo tanto, facilita la ejecucin de los planes de proteccin, recuperacin y monitoreo de las cuencas.
Como se observa en la Tabla 4, el monto facturado creci significativamente entre el 2006 y el 2008 y
continu hacindolo en los siguientes aos, pero asimismo sucedi con el nmero de usuarios, el cual se
increment en un 24% entre los aos 2008-2009, un 13% entre el 2009-2010 y en un 7% entre los aos
2010-2011 (Ministerio de Hacienda et. al., 2013, p. 69). Es de esperarse que en los ltimos dos aos,
sobre los cules no hay reportes completos disponibles, el nmero de usuarios identificados haya
aumentado dada la re-definicin en el 2011 del sujeto pasivo de la tasa para abarcar a los usuarios sin
concesin de aguas. Sin embargo, se destaca el hecho de que el volumen captado ha tenido un
comportamiento especial en el ao 2011 donde presenta el menor registro del perodo analizado, con un
decrecimiento del 3% respecto al ao 2010, contrario a lo esperado si se considera la entrada en vigencia
de la Ley 1450 de 2011 que permita suponer un incremento en el volumen total captado al permitir el
registro de ms usuarios del recurso (Ministerio de Hacienda et. al., 2013, p.91).

INVERSIONES

La destinacin de los recursos recaudados por concepto de la tasa por uso del agua ha atravesado algunos
cambios en la normatividad. El artculo 108 de la ley 1151 de 2007 le adicion un pargrafo al artculo 43
Ley 99 de 1993, modificando lo relacionado con la destinacin de los recaudos por concepto de la tasa. A
partir de aqul, las cuencas con POMCA deben destinar el recaudo por concepto de la TUA al
cumplimiento del plan; las que estn en ordenacin, a la elaboracin del POMCA; en ausencia de estas
condiciones, los recaudos se deben destinar a la proteccin y recuperacin del recurso hdrico definidos en
el instrumento de planificacin de la autoridad ambiental competente. De igual modo, se estableci que
de los recaudos se podr usar hasta el 10% para cubrir gastos de implementacin y monitoreo, esperando
que esto facilite la implementacin del instrumento (Ministerio de Hacienda et. al., 2013, p.60). As, en la
actualidad las inversiones se deben ceir a:
a) En las cuencas con Plan de Ordenamiento y Manejo Adoptado, se destinarn
exclusivamente a las actividades de proteccin, recuperacin y monitoreo del recurso
hdrico definidas en el mismo;
b) En las cuencas declaradas en ordenacin, se destinarn a la elaboracin del Plan de
Ordenamiento y Manejo de la Cuenca;
c) En ausencia de las condiciones establecidas en los literales a) y b), se destinarn a
actividades de proteccin y recuperacin del recurso hdrico definidos en los
instrumentos de planificacin de la autoridad ambiental competente y teniendo en
cuenta las directrices del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o
quien haga sus veces.
Para cubrir gastos de implementacin, monitoreo y seguimiento; la autoridad ambiental
podr utilizar hasta el diez por ciento (10%) de los recaudos.
Los recursos provenientes de la aplicacin del pargrafo 1o del artculo 43 de la Ley 99
de 1993, se destinarn a la proteccin y recuperacin del recurso hdrico, de
conformidad con el respectivo Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca o en la
formulacin y adopcin del Plan.
Del total de las inversiones hechas por las CAR en el 2008, el 14% correspondi a inversiones con
recursos de la TUA; 4,9% en el 2009; 7,7% en el 2010; y 12% en el 2011.
8

En cuanto a las inversiones hechas en temas de proteccin y renovacin del recurso hdrico, la
Universidad Nacional de Colombia, en un estudio sobre impuestos ambientales, encontr que
para el periodo comprendido entre el 2008 y el 2011 las autoridades ambientales en conjunto
9

invirtieron alrededor de $496.861 millones de pesos en los temas de inversin enumerados, de
los cuales aproximadamente $43.266 millones provenan del recaudo por concepto de la TUA; es
decir, el 7%. Estas inversiones se dividen de la siguiente manera, donde otros se refiere a
inversiones para mejorar la calidad del recurso hdrico, diferentes los mencionados (o por
clasificar):
Tabla 7: Distribucin de las inversiones de las Autoridades Ambientales con los recursos provenientes de
la TUA (millones de pesos constantes 2012)

Ao

Tema de inversin
2008 2009 2010 2011 Total TUA
Total
invertido
% aporte
TUA
Formulacin de
POMCAS 648,63 1.298,53 2.362,79 1.236,74 5.546,69 50.008,39 11,09
Adquisicin y
mantenimiento de
predios para
conservacin del
recurso 1.157,52 718,68 912,48 1.163,23 3.951,92 15.017,57 26,32
Reforestacin y
restauracin 4.445,21 3.782,37 3.081,11 5.504,51 16.813,21 100.235,53 16,77

8 El informe elaborado por la Universidad Nacional afirma que se trata del 6,4%, pero los clculos realizados a partir
de sus cifras dan como resultado un 12% de inversin con recursos TUA para el 2011. Ver: Universidad Nacional de
Colombia (2013), p. 88.
9 La Universidad Nacional realiz el clculo de estas cifras teniendo en cuenta nicamente a las 24 autoridades
ambientales que hicieron los reportes ms completos.
asociada a la
conservacin del
recurso hdrico
Programas de uso
eficiente del agua 337,77 234,11 1.131,36 1.582,00 3.285,24 42.864,93 7,66
Educacin
ambiental
asociada al
recurso hdrico 95,08 98,54 136,16 174,40 504,18 17.216,50 2,93
Otros 1.013,08 2.121,51 5.329,75 8.514,31 16.978,65 318.048,06 5,34
Total TUA 7.697,30 8.253,74 12.953,66 18.175,19 47.079,88 543.390,99 8,66
Total invertido 55.055,63 168.720,95 168.247,59 151.367,47
% total aporte
TUA 13,98 4,89 7,70 12,01
Fuente: Elaboracin propia a partir de Universidad Nacional de Colombia (2013).
A partir de esta informacin, se encuentra que en el ao 2008 se invirti el 62% de los recaudos; en 2009
el 62%; en 2010 el 81%; y en 2011 se invirti 110% de los recursos recaudados por concepto de la tasa por
uso del agua.
Dirigiendo nuestra atencin a las autoridades ambientales sobre las cuales se ha entrado en detalle,
encontramos que las inversiones realizadas por CORNARE se distribuyeron de la siguiente manera:
Grfico 17: Distribucin de las inversiones de CORNARE con los recursos provenientes de la TUA
(millones de pesos constantes 2012)

Ao

Temas de
inversin
2008 2009 2010 2011 Total TUA Total invertido % aporte TUA
Formulacin de POMCAS 317,32 35,78 40,55 46,54 440,19 1.394,42 31,57
Adquisicin y
mantenimiento de
predios para
conservacin del recurso 351,99 107,23 121,53 46,02 626,77 965,07 64,95
Reforestacin y
restauracin asociada a
la conservacin del
recurso hdrico 0,00 214,46 243,05 0,00 457,52 23.157,44 1,98
Programas de uso
eficiente del agua 35,26 0,00 0,00 62,47 97,73 97,73 100,00
Educacin ambiental
asociada al recurso
hdrico 11,28 0,00 0,00 52,06 63,34 63,34 100,00
Otros 0,00 0,00 0,00 23,43 23,43 108.331,39 0,02
Total TUA 715,86 357,48 405,13 230,52* 1.708,98 134.009,39 1,28
Total invertido 715,86
41.344,6
4 49.408,07 42.426,40
% total aporte TUA 100,00 0,86 0,82 0,54
Fuente: Elaboracin propia a partir de Universidad Nacional de Colombia (2013).
*El informe de la Universidad Nacional de donde se obtuvieron estos datos calcula el total de recursos TUA invertidos en el 2011 en
446,8 millones de pesos. Sin embargo, no da cuenta de la distribucin de stos ms all de los $230,52 millones que figuran aqu.

Los datos de inversin para la CAR, segn la evaluacin realizada por la Universidad Nacional de Colombia,
indicaran que esta corporacin no ha invertido los recursos provenientes de la TUA en los temas de
inversin que por ley corresponden, informacin que es preciso validar pero sobre la cual no hay datos
adicionales disponibles. No obstante, segn la base de datos de los estados financieros del SINA, en
promedio el 45,98% de las inversiones realizadas por la CAR entre 1997 y 2006 fueron destinadas al
manejo integral del recurso hdrico. Esta ausencia de informacin es un problema comn a las
corporaciones en general pues si bien hay alguna informacin disponible, sta se encuentra dispersa y a
menudo

BALANCE

A partir de lo expuesto anteriormente, queda evaluar el alcance de la tasa como un instrumento
generador de recursos y como un incentivo para la conservacin del agua. Lo primero que es necesario
destacar, y en lo cual concuerdan los expertos consultados, es que la tasa por uso del agua ha tenido un
alcance limitado como instrumento generador de recursos para la gestin ambiental debido a su bajo
valor. Mientras que antes de que se redujera su valor alcanzaba a representar casi el 5% del presupuesto
de las corporaciones, para el periodo comprendido entre el 2008 y el 2011 los recaudos por concepto de la
TUA representaron apenas el 0,80%, 0,79%, 1,05% y el 1,01% del total de recursos propios de las CAR.
Estos ingresos ayudaron a cubrir aproximadamente el 8% de las inversiones para la proteccin y
restauracin del recurso realizadas por las autoridades ambientales (Ministerio de Hacienda et. al., 2013,
p.96). As pues, las tarifas de la TUA son tan bajas que el instrumento es insignificante como recaudador de
recursos, y aun sectores como el de servicios pblicos, que en el pasado haban protestado el valor de la
tarifa, reconocen que es un valor muy bajo (M. Lpez, comunicacin personal, 11 de junio de 2014).


La baja tarifa se suma al problema que suponen los vacos de informacin para la implementacin, y por
ende adecuada ejecucin, de la TUA. Una consecuencia de esto es que la informalidad ha sido
supremamente alta porque los sistemas de informacin no son adecuados (M. Lpez, comunicacin
persona, 11 de junio de 2014). Las fuentes de agua subterrneas, en particular, no han sido identificadas y
sus usuarios inventariados adecuadamente. Estos vacos retrasan y subestiman la capacidad de recaudo de
la tasa, que ascendera si se tuviese conocimiento real sobre la dinmica del recurso y la presin a la que
est sujeto por parte de los usuarios. Sobre este punto, hay que comentar que ha hecho falta hacer un
reconocimiento adecuado de los usuarios y las actividades econmicas que practican y los impactos de
stas sobre el recurso hdrico. Concretamente, en un estudio del 2009, el MADS encontr que el promedio
nacional de implementacin de la tasa era del 48%. La CAR y CORNARE se encontraban dentro del grupo
con ms del 60% de la implementacin adelantada. Hay casos crticos, como el de CORPORNARIO, donde
se adelantan investigaciones debido a que la corporacin ha optado por no cobrar la tasa, puesto que es
ms costosa la gestin de cobro que lo que se recauda por concepto de la TUA (R. Leal, comunicacin
personal, 7 de julio de 2014). Yendo ms all, muchas concesiones y muchos sujetos pasivos del cobro de
la tasa para la corporacin no son interesantes ya que el valor de la tasa es menor al costo administrativo
que significa cobrar la tasa (R. Leal, comunicacin personal, 7 de julio de 2014). Estos hechos son muy
disientes de la efectividad del instrumento como est planteado en la actualidad.
Como incentivo para la conservacin, el instrumento sufre asimismo por causa de las bajsimas tarifas. De
hecho, si el segundo objetivo de la tasa es modificar el comportamiento de los usuarios para reducir el
monto a cobrar, un mayor recaudo significara que la seal de precios no est llegando al receptor (el
usuario). As, en cuanto a su capacidad como incentivo para la conservacin, la evaluacin desarrollada
por el Gobierno Nacional concluy que el valor de la tarifa actual, aunque gener una cultura de pago a
nivel nacional, enva una seal econmica limitada a algunos sectores para disminuir el consumo y hacer
un uso eficiente del recurso hdrico, ya que al evaluar el valor individual facturado de algunos usuarios
especialmente con bajos consumos, se evidencia que este no representa un monto significativo, por lo que
algunas autoridades ambientales deciden no hacer efectiva la factura (Ministerio de Hacienda et. al.,
2013, p.95). En esta medida, y reafirmando las conclusiones del Informe de estado de los recursos
elaborado por la Contralora, las tasas por uso no han cumplido con su funcin de modificar el
comportamiento de los agentes econmicos debido a problemas de economa poltica que han impedido
que el monto de la tasa se ubique en un nivel que logre ese cometido (Contralora General de la
Repblica, 2012). No obstante, se reconoce implcitamente que tienen el potencial de conducir a los
usuarios a hacer un uso ms razonable del recurso en la medida en que la tarifa refleje adecuadamente el
valor de ste; es decir "cuando los valores no estn bien estructurados se corre el riesgo de valores
absurdos, que es imposible manejar, o valores nfimos producto de un lobby (M. Lpez, comunicacin
persona, 11 de junio de 2014).
Lo anterior conduce a concluir que el problema que ms obstaculiza el buen funcionamiento de la TUA es
que la reglamentacin del instrumento no sigui lo indicado por la ley 99 en cuanto al clculo del valor de
la tarifa. Segn dicha ley, las tasas deban cumplir las siguientes reglas:
a. La tasa incluir

el valor de depreciacin del recurso afectado;

b. El MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE teniendo en cuenta los costos sociales y
ambientales del dao y los costos de recuperacin del recurso afectado, definir

anualmente las bases sobre las cuales se har

el clculo de la depreciacin;
c. El clculo de la depreciacin incluir

la evaluacin econmica de los daos sociales y

ambientales causados por la respectiva actividad. Se entiende por daos sociales, entre
otros, los ocasionados a la salud humana, el paisaje, la tranquilidad pblica, los bienes
pblicos y privados y dems bienes con valor econmico directamente afectados por la
actividad contaminante. Se entiende por dao ambiental el que afecte el normal
funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de sus recursos y componentes;
d. El clculo de costos as

obtenido ser

la base para la definicin del monto tarifario de

las tasas. (Ley 99 de 1993)
La reduccin de la tarifa condujo a que el instrumento se desmontara (G. Rudas, comunicacin
personal, 17 de julio de 2014) y se convirtiera en una tasa ms bien de orden nominal para las
CAR (M. Lpez, comunicacin personal, 11 de junio de 2014).
Un tercer punto crtico sobre la tasa de uso de agua es la manera en la que se han invertido los recursos
por concepto de la misma. Aqu persiste el problema de la falta de informacin sobre la destinacin de los
recursos. Uno de los expertos consultados manifest que, adems de no conocer bien el manejo de los
recursos, se percibe una ineficiencia en este frente, y calific de dramtica esta situacin (M. Lpez,
comunicacin personal, 11 de junio de 2014). An en casos donde la implementacin de la tasa ha sido
exitosa, como en el caso del Parque Nacional Natural Chingaza, donde la UAESPNN le hace el cobro al
Acueducto de Bogot, debido a algunos obstculos en el proceso, los recursos asignados al Parque por
concepto de las Tasas no reflejan el verdadero costo del servicio prestado (Castao Uribe, 2008, p.1).


TRANSFERENCIAS DEL SECTOR ELCTRICO

La generacin de energa elctrica es clave para el desarrollo del pas. No obstante, las formas
tradicionales de produccin de sta a travs de hidroelctrica y termoelctricas tienen un fuerte
impacto ambiental que deviene en la degradacin del recurso hdrico. Por este motivo se desarrollaron las
transferencias del sector elctrico como uno de los instrumentos financieros para cubrir los costos de
mantenimiento y restauracin del recurso. A diferencia de las tasas anteriormente examinadas, este
instrumento no tiene el propsito de modificar el comportamiento de los agentes sujetos al cobro, sino
que busca generar recursos para remediar los impactos generados por la construccin de proyectos de
generacin hidro- y termo- elctrica. Es de resaltar el hecho de que se trata de uno de los gravmenes
ambientales que constituye una de las principales fuentes de rentas propias de las Corporaciones
Autnomas Regionales.
METODOLOGA

Para abordar este instrumento fue necesario recurrir a los estudios existentes al respecto, en tanto que los
datos sin procesar son dispersos y sumamente escasos. Asimismo, los estudios a partir de los cuales se
hace el siguiente anlisis concuerdan en que la informacin respecto a las transferencias es asimtrica, en
tanto que los reportes de las CAR sobre las transferencias no coinciden con los de la Asociacin
Colombiana de Generadores de Energa Elctrica (ACOLGEN), razn por la cual es difcil establecer
concretamente el monto de las transferencias, as como la destinacin que le dan a dichos recursos las
CAR y los municipios. Por esta razn, se utilizaron los datos provenientes de los informes elaborados por el
Ministerio de Ambiente, y la Contralora.
MARCO LEGAL DEL INSTRUMENTO

A diferencia de la tasa retributiva y la tasa por utilizacin del agua, las transferencias del sector elctrico
no formaban parte del Cdigo de recursos naturales. Su antecedente es la ley 56 de 1981 que en su
artculo 12 estipulaba que las entidades propietarias de plantas generadoras de energa elctrica con
capacidad superior a los 10.000 kilovatios deban destinar el 4% de sus rentas a inversiones de
reforestacin y proteccin del medio ambiente, y programas de electrificacin rural. La norma fue
derogada por la Ley 99 de 1993, a travs de la cual se introdujeron a la normatividad colombiana las
transferencias del sector elctrico que aplican en la actualidad. De este modo, las TSE quedaron
reglamentadas mediante el artculo 45 de la Ley 99/93 que establece que las empresas generadoras de
energa hidroelctrica con capacidad mayor a 10.000 kilovatios deben transferir el 6% de sus ventas
brutas. De estos, 3% le corresponde a las CAR con jurisdiccin en el rea donde se encuentra ubicada la
planta. El 3% restante le corresponde a los municipios, donde 1.5% es para los municipios localizados en el
rea del embalse, y el otro 1.5% se destina a los municipios ubicados en la cuenca que surte el embalse.
Por otro lado, las empresas generadoras de energa termoelctrica deben transferir el 4% de sus ventas,
de las cuales el 2,5% le corresponde a las CAR, y el 1,5% restante a los municipios ubicados en el rea
donde se ubica la planta. En la transferencia est incluido el pago que le corresponde a las empresas
generadoras de energa por concepto de la tasa por uso del agua.
Asimismo, la norma establece que las CAR deben destinar estos recursos a proyectos de proteccin del
medio ambiente y la defensa de la cuenca hidrogrfica y rea de influencia de la generadora, y slo
pueden utilizar hasta el 10% de los mismos para gastos de funcionamiento. Por su parte, los municipios
deben invertir las transferencias en obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para
proyectos de saneamiento bsico y mejoramiento ambiental. Se entiende por saneamiento bsico y
mejoramiento ambiental la ejecucin de obras de acueductos urbanos y rurales, alcantarillados,
tratamientos de aguas y manejo y disposicin de desechos lquidos y slidos.
Las transferencias del sector elctrico fueron reglamentadas en el Decreto 1933 de 1994. ste define los
trminos asociados al tributo, entre estos: ventas brutas de energa por generacin propia, generacin
propia, cuenca hidrogrfica, rea de influencia del proyecto, municipio/distrito localizado en un embalse,
embalse, defensa de la cuenca hidrogrfica, defensa del rea de influencia del proyecto, y municipio
donde est situada una planta termoelctrica. Adicionalmente, reglamenta la delimitacin de la cuenca o
embalse y el rea de los municipios localizados en la cuenca, o con terrenos en el embalse. El decreto
adems reitera el monto destinado a las CAR y los municipios localizados en el rea de la cuenca
hidrogrfica por parte de las hidroelctricas, y establece que el recaudo debe destinarse a la proteccin
del medio ambiente, y a la defensa de la cuenca hidrogrfica y del rea de influencia del proyecto, en el
caso de las CAR. En el caso de los municipios se debe invertir en obras previstas en el plan de desarrollo
municipal con prioridad para proyectos de saneamiento bsico y mejoramiento ambiental.
El decreto reglamentario fue modificado por el Decreto 1729 de 2002 el cual deroga los incisos 2, 3 y 4 del
numeral 1 del artculo 8 del Decreto 1933 de 1994. Aquellos se refieren a la destinacin de los recursos al
cumplimiento o formulacin de los Planes de Ordenacin y Manejo Ambiental de la Cuenca Hidrogrfica y
del rea de Influencia del Proyecto, y a la formulacin de dichos planes en el caso de que dos
Corporaciones compartan una cuenca. Sin embargo, el Decreto 1729/2002 fue a su vez derogado por el
Decreto 1640 de 2012.
Asimismo, la Ley 1450 de 2011 Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 modific directamente el
artculo 43 de la Ley 99/93. Entre los cambios ms notables es la modificacin a la parte b) del numeral 3,
que le dio especificidad a la destinacin de los recursos captados por los municipios de las transferencias
de las termoelctricas. Qued as:
b. 1.5% para el municipio donde est situada la planta generadora.
Estos recursos debern ser utilizados por el municipio, en al menos un 50% a partir del ao
2012, en proyectos de agua potable, saneamiento bsico y mejoramiento ambiental.
Dentro de la resea del marco normativo de las TSE cabe sealar que sta fue objeto de demanda ante la
Corte Constitucional por parte de una ciudadana, argumentando que la legislacin establece[n]
destinaciones especficas, y que desconocen, adems, el principio de la autonoma fiscal de dichas
entidades segn el cual stas pueden determinar la forma como dichas rentas deben ser invertidas, segn
lo demande la satisfaccin de los intereses regionales y locales y que son las comunidades y sus
dirigentes quienes tienen la facultad constitucional de decidir qu hacer con sus propios dineros
(Sentencia C-495). El tributo fue declarado exequible por la Corte Constitucional a travs de la sentencia C-
495 de 1998, la cual establece que
Dado que la contribucin tiene una finalidad compensatoria, es constitucional que sus
recursos se destinen a los proyectos de saneamiento bsico y mejoramiento ambiental.
Adems dicha contribucin tiene un respaldo constitucional adicional, en la medida en que
todo lo concerniente a la defensa y proteccin del ambiente es asunto que concierne a los
intereses nacionales en los cuales la intervencin del legislador est autorizada.

RENTAS

Dado que las transferencias del sector elctrico estn diseadas para contribuir a financiar los costos de
recuperacin y mantenimiento del recurso hdrico, el primer indicador de cumplimiento de las mismas son
las rentas que le generan a los sujetos activos de la tasa las CAR y los municipios. De estos, 27
Corporaciones y 196 municipios (Universidad Nacional de Colombia, 2013) reportan ingresos por concepto
de las transferencias del sector elctrico. Las corporaciones que no perciben ingresos de las TSE con CSB,
CORPOMOJANA, CDA, COROPMAG, CODECHOC y CRQ. Es importante destacar que las TSE son la tercera
fuente de recursos propios de las Corporaciones, despus de la sobretasa al predial y los recursos del
Presupuesto General de la Nacin. De hecho, en el periodo 1995 2011 participaron de las rentas propias
de las corporaciones con el 7,54% (Universidad Nacional de Colombia, 2013, p.7) con un promedio anual
de US$60 millones transferidos desde la implementacin de la norma hasta el ao 2012 (Galn Sarmiento,
2012).
Las dos corporaciones sobre las que aqu se ha hecho nfasis, CORNARE y la CAR, reciben transferencias
por parte de ISAGEN, Empresas Pblicas de Medelln y Cementos Argos, para el caso de CORNARE, siendo
las dos primeras productoras de energa hidroelctrica y la ltima termoelctrica; a la CAR le transfieren
recursos EMGESA-Bogot, EMGESA-Guavio, EMGESA-Chivor, Cemex y Martn del corral, donde sta ltima
es una generadora termoelctrica y las dems hidroelctricas. Asimismo, en la jurisdiccin de CORNARE se
encuentran 8 proyectos hidroelctricos y uno termoelctrico, mientras que la CAR reporta 4
hidroelctricos y uno termoelctrico.
Tabla 8: Recaudos de las CAR por concepto de las Transferencias del Sector Elctrico 2008 2012
(millones de pesos constantes de 2012)
Entidad
2004 2005 2006 2008 2009 2010 2011 2012 Total
CORNARE
20.266,95 23.676,63 32.000 26.577,49 26.279,84 19.914,87 27.023,30 22.922,00
198.661,08
CAR
8.932,01 6.769,19 3.487,48 10.786,60 10.347,36 9.980,20 12.171,63 8.846,00
71.320,47
Total CARs
79.075 91.925 92.623,42 95.545 90.695 132.435 125.401 96.769
804.468
Fuente: Universidad Nacional (2013) y Hernndez Villegas et. al. (2010). Cifras para 2007 no disponibles.
La Tabla 8 da cuenta de las rentas de ambas corporaciones para el periodo 2004 2012 (exceptuando
2007), durante el cual las CAR recibieron $541.108 millones por concepto de este instrumento. Se debe
anotar que CORNARE es la corporacin que ms ingresos recibe por este concepto; en el periodo
comprendido entre el 2004 y el 2012 recibi cerca del 30% de los ingresos por transferencias hechas a las
CAR, y entre el 2008 y el 2011 el 60% de los ingresos propios de esta corporacin correspondan a TSE. Por
su parte, la CAR particip con el 13%, de manera que las TSE representaron el 1,8% de las rentas propias
de esta entidad entre 2008 y 2011. En trminos globales, entre 1995 y el 2011 las TSE representaron el 7%
de los ingresos de las Corporaciones Autnomas Regionales.

INVERSIONES

Uno de los mayores problemas que enfrentan las transferencias del sector elctrico es la destinacin que
le asignan las CAR y los municipios a estos recursos. Como se explic anteriormente, de conformidad con
la ley, las inversiones deben tener destinaciones especficas. A saber, las CAR estn obligadas a invertir en
proteccin, recuperacin y conservacin de la cuenca aportante o la zona de influencia del proyecto de
generacin de energa de acuerdo con el POMCA o PMAI. Entretanto, los municipios deben destinar estos
recursos en obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de
saneamiento bsico y mejoramiento ambiental. Tanto las CAR como los municipios pueden invertir un
mximo del 10% de las transferencias en gastos de funcionamiento.
No obstante, en el ao 2003 ACOLGEN denunciaba que las inversiones realizadas por las corporaciones no
seguan lo establecido en la ley o lo proyectado POMCAS (en aquellos casos donde estaban formulados);
en algunos casos, las inversiones se destinaban a la preservacin y conservacin de reas distintas a la
cuenca aportante o el rea de influencia de los proyectos; y, por ltimo, comentaba que no se estaba
haciendo un seguimiento a las inversiones con recursos de las TSE (Torres Arias, 2003). En el 2007 de
nuevo se denunciaba el manejo de estos recursos, pues la evaluacin hecha por la Contralora General de
la Repblica y la Procuradura General de la Nacin encontr, una vez ms, que algunas corporaciones no
cumplan con lo estipulado en el artculo 45 de la ley 99/93 sobre la destinacin de las transferencias.
Adicionalmente, estas entidades encontraron que la algunas CAR cuentan con recursos por concepto de
las TSE sin ejecutar; muchas corporaciones hacen unidad de caja con estos recursos; no hay una
destinacin oportuna de los mismos, y los presupuestos no corresponden con las transferencias recibidas
(Hernndez et. al., 2010, p.72). Puntualmente, sobre CORNARE se destac que esta corporacin destinaba
los recursos de las TSE a financiar la estrategia de Sostenibilidad Ambiental para la Competitividad,
mientras que sobre la CAR se concluy que para el ao 2005 no destinaron estos recursos de manera
oportuna, generando rezagos en la ejecucin de los [POMCAs] (Hernndez et. al., 2010, p.70).
Recientemente, ante un proyecto de ley que busca aumentar el monto de las TSE y modificar otros
aspectos del artculo 45 de la ley 99, la Asociacin Nacional de Empresas de Servicios Pblicos y
Comunicaciones ANDESCO reiter el problema de la destinacin de las transferencias como argumento
en contra de la iniciativa. ADESCO argumenta que el problema del Medio Ambiente no es nicamente
falta de recursos argumento con el cual se justifica el proyecto de ley , sino de cmo stos se utilizan
para cubrir gastos diferentes a los definidos en la Ley (ANDESCO, 2014). La Asociacin destaca el
desorden en la planeacin y manejo de recursos sin un adecuado seguimiento; incluso en algunos
municipios receptores de los mismos no hay registro alguno de inversin en Medio Ambiente (ANDESCO,
2014). Adicionalmente, comenta sobre la falta de monitoreo sobre el impacto que generan las inversiones
realizadas con recursos de las TSE. Este mismo problema ya lo haban resaltado la Procuradura y la
Contralora en el 2007 al afirmar que las corporaciones no poseen indicadores ambientales sobre el
estado actual de las cuencas abastecedoras, o las zonas de influencia de los proyectos, que permiten
tomar decisiones sobre la priorizacin de acciones de mitigacin o proteccin en la zona [] (Hernndez
et. al., 2010). Estas consideraciones necesariamente nos conducen a la cuestin del manejo de estos
recursos por parte de los municipios, as como al problema del manejo de las cuencas y la formulacin de
POMCAS, de lo cual nos ocuparemos ms adelante.
En un informe elaborado en el 2013, el MADS solicit a las corporaciones reportar sobre sus ingresos e
inversiones por concepto de las TSE (Ministerio de Hacienda et. al., 2013). La entidad encontr que, de
$499.000 millones recaudados, se invirtieron $387.196. De estos, segn el reporte, slo el 7,4% se destin
a gastos de funcionamiento y, por lo tanto, las corporaciones estaran acatando el lmite impuesto por la
ley. Sin embargo, esta informacin contrasta con las mltiples denuncias que, como hemos visto, se han
hecho sobre el manejo de los recursos provenientes de las transferencias. Esto es evidencia de la asimetra
en la informacin y la ineficiencia que suponen los mltiples sistemas nicos de informacin (M. Lpez,
comunicacin personal, 11 de junio de 2014) que operan en el pas, los cuales no permiten tener un
conocimiento adecuado del manejo de estos recursos y, por ende, de la efectividad de estos instrumentos.
De acuerdo con el mismo reporte, las inversiones realizadas en el periodo 2008-2011 con recursos de las
transferencias se distribuyen como se relaciona en el Grfico 18. Al respecto, se debe tener en cuenta que,
en primer lugar, la informacin presentada corresponde a lo reportado por tan slo 16 corporaciones;
segundo, el 67% de las inversiones realizadas fueron hechas por cuatro corporaciones (CORNARE,
CORANTIOQUIA, CRA, y la CAR); las inversiones en programas y proyectos dentro de los PMAI fueron
hechas por tres corporaciones, a pesar de que 12 reportan transferencias de termoelctricas; finalmente,
el concepto otros se refiere a gastos como servicio de la deuda, el fondo de compensacin ambiental,
etc.
Grfico 18: Temas de inversin de las CAR con recursos de las transferencias del sector elctrico 2008 -
2011

Fuente: Ministerio de Hacienda et. al. (2013)

Con relacin a los POMCAS, si bien es cierto que no todas las cuencas aportantes cuentan con el plan
requerido, se destaca que ha habido un avance significativo en la elaboracin de estos instrumentos de
gestin del recurso. Pues bien, en el ao 2001 slo la CAM, CORPOCALDAS, y CARDER haban elaborado el
POMCA correspondiente a las cuencas aportantes a los proyectos de generacin elctrica por concepto de
los cuales perciban recursos de las TSE; en 2005 se sumaron CORANTIOQUIA, y la CVC. En la actualidad, se
relacionan 45 embalses y 69 cuencas hidrogrficas de las cuales 28 cuentan con POMCA formulado, y 12
cuentan con PMAI.
Ahondando sobre las corporaciones a las que nos hemos referido a lo largo del documento, encontramos
que, al ao 2005, CORNARE no haba formulado el POMCA de las cuencas aportantes a los proyectos en su
jurisdiccin. En la actualidad, esta situacin no ha mejorado, pues la corporacin cuenta con 8 proyectos
hidroelctricos y 1 termoelctrico, pero no se han formulado los POMCA correspondientes.
Adicionalmente, no se discriminan inversiones en el marco de la formulacin o ejecucin del PMAI
(Universidad Nacional de Colombia, 2013). Esto es particularmente preocupante si se tiene en cuenta que
las TSE representan ms de la mitad de los ingresos propios de esta autoridad ambiental. En contraste,
aunque en el 2002 la Contralora reportaba que la CAR Cundinamarca no cuenta con Plan de
Ordenamiento y Manejo de las cuencas hidrogrficas aportantes a los diferentes proyectos de su rea de
influencia, como lo ordena el Decreto 1933 de 1994, situacin que ya haba detectado la Contralora, la
cual gener un compromiso de gestin que la CAR incumpli, por lo que en la actualidad se adelanta un
proceso sancionatorio (Contralora General de la Repblica, 2002, p.15); en la actualidad se ubican 4
proyectos de generacin hidroelctrica y uno termoelctrico en la jurisdiccin de la CAR y todos cuentan
con su respectivo POMCA y PMAI.
Es notable que, si bien gran parte de los presupuestos de las corporaciones estn asociados a la
formulacin y ejecucin de los POMCA; y a pesar de que, como se seal anteriormente, se ha avanzado
en la formulacin de los planes, no se evidencian avances sustantivos en la implementacin de los
mismos. En el informe del estado de los recursos naturales y del ambiente elaborado por la Contralora
para la vigencia 2011-2012 se seala que no es posible determinar el nivel o grado de implementacin de
los POMCA, debido a que no se reportan las fases de ejecucin ni tampoco la de seguimiento y
evaluacin (Contralora General de la Repblica, 2012, p.401). As, se ha avanzado hasta la fase de
formulacin, pero no ha habido un nivel adecuado de ejecucin de los POMCAs, por lo que no es posible
evaluar el grado de efectividad ambiental que han tenido las transferencias a las corporaciones
Por otro lado, el manejo que se le da a las transferencias en los municipios tambin ha sido irregular. El
principal indicador utilizado para evaluar la efectividad de las TSE hacia los municipios es la relacin entre
la inversin de los recursos por transferencias y la cobertura de acueducto en rea total, pues esto refleja
la prioridad con que se invierten los recursos de TSE en proyectos de agua potable y saneamiento bsico.
Algunos municipios dentro de la jurisdiccin de CORNARE reflejan la eficiencia en el manejo de los
recursos que perciben por TSE. Por ejemplo, El Peol pas de invertir el 3% de los recursos de TSE en
saneamiento bsico y medio ambiental, a invertir el 42%. Este cambi aumento llevo a que se pasase de
una cobertura de acueducto del 59,47% en el 2006, al 85,2% en el 2012, indicando una buena efectividad
en la inversin. Asimismo, los municipios de San Carlos y Sonsn han mantenido su cobertura de
acueducto en 85,1% y 67,1%, respectivamente, aun cuando la inversiones en agua potable y saneamiento
hayan pasado de 24% en el 2006 a 27% en el 2012, en el caso de San Carlos (el municipio que ms
recursos por transferencias percibe), y de 100% a 86,9%, en Sonsn. Se observa algo similar en el caso del
municipio de Guasca, en la jurisdiccin de la CAR, cuyas inversiones en saneamiento y agua potable con
recursos TSE estaban en el orden de 52% en el 2006, mientras que en el 2012 descendieron al 15%,
mantenindose la cobertura de acueducto en el rango de 83%.
Aunque se esperara que los municipios con baja cobertura hiciesen mayores inversiones en este aspecto,
se presentan casos como el de Abejorral y San Roque, cuyas inversiones de recursos TSE destinadas a
saneamiento en el 2006 eran nulas, mientras que la cobertura de acueducto era del 64,92% y 66,39%,
respectivamente; sin duda una deficiente administracin de las transferencias. Asimismo, el municipio de
Chivor, que alberga el embalse de la hidroelctrica ms grande del pas (Central Hidroelctrica de Chivor),
invierte tan slo el 24% de los recursos TSE en la destinacin especfica que por ley corresponde, en tanto
que su cobertura de alcantarillado es del 56,8%.
Finalmente, municipios como Bogot, Cartagena y Barranquilla no invierten en agua potable y
saneamiento, pero su cobertura de alcantarillado es cercana al 100% por lo que se justifica que sus
recursos estn orientados hacia otros esfuerzos; sin embargo, como lo manifiesta el MADS, sera
necesario establecer certeramente el estado ambiental del municipio a travs de la evolucin de
indicadores en el tiempo (Ministerio de Hacienda et. al., 2013, p.152). Desafortunadamente, no hay datos
disponibles que permitan comparar estos indicadores y su cambio en el tiempo, pues como bien lo seala
la Procuradura General de la Nacin, citada en el informe de Impuestos Verdes del MADS, dada la
deficiente informacin ambiental municipal, es difcil generar algn tipo de anlisis comparativo que
incorpore los avances en la proteccin y conservacin del medio ambiente para cada uno de los
municipios (Ministerio de Hacienda et. al., 2013, p.151). Sin embargo, en trminos generales, se puede
establecer que la destinacin de estos recursos por parte de los municipios no siempre se cie a lo
establecido en la ley 99/93. Segn el informe elaborado por el MADS con base en el reporte remitido por
17 de los 196 municipios que reciben TSE (estos 17 corresponden al grupo de los 70 ms representativos
en cuanto a ingresos por transferencias), las inversiones realizadas por stos se distribuyen como se
ilustra en el Grfico 19, donde otros se refiere a inversiones como el servicio a la deuda
Grfico 19: Temas de inversin de los municipios con recursos de las TSE, 2008 - 2011

Fuente: Ministerio de Hacienda et. al. (2013)


BALANCE

Las transferencias del sector elctrico se destacan por ser el instrumento, de los tres analizados, que
mayores recursos le genera a las corporaciones que reciben transferencias. Las transferencias realizadas
entre 1995 y 2011 representaron el 7,54% de las rentas propias de las CAR, y alcanzan el orden de los 60
millones de dlares anuales, en promedio. Se trata, entonces, de un instrumento con unos antecedentes
de cumplimiento importantes, en tanto que las transferencias se han realizado cumplidamente, a
diferencia de lo que ha ocurrido con la tasa retributiva y por uso del agua. Sin embargo, las TSE tambin
enfrentan algunos problemas, fundamentalmente producto de la ausencia de un sistema de informacin
adecuado. Con respecto a los recaudos, existen discrepancias ente las corporaciones y los municipios, y las
empresas generadoras de energa. Se ha encontrado que all donde ACOLGEN reporta un monto
transferido, las CAR y los municipios reportan haber recibido un monto distinto. Uno de los casos ms
extremos es el del municipio de San Carlos, que en el periodo 2004-2006 report haber recibido $3.008
millones ms de lo reportado por ACOLGEN. Las razones por la cules se pueden dar estas discrepancias
son numerosas (Hernndez et. al., 2010, p.73), pero la conclusin al respecto es que son evidencia de un
problema en la claridad en el manejo de los recursos.
El problema del manejo de los recursos de las transferencias parece haber sido constante desde el inicio
de la implementacin del instrumento; la literatura consultada indica que la falta de claridad en el monto
transferido tiene implicaciones importantes. Nueve aos despus de la promulgacin de la ley 99/93, un
anlisis de las transferencias del sector elctrico enfocado en el caso antioqueo conclua que el propsito
con el que fue diseada la norma, en lo referente al uso y destinacin de los recursos, no se haba
cumplido; esto es, no se [haba] logrado mejorar las condiciones ambientales de las zonas afectadas por
los proyectos energticos, lo que se evidencia en algunas evaluaciones realizadas a estos fondos a nivel
nacional y departamental por diferentes entes (Palacio, 2004, p.20). Diez aos ms tarde, en el 2012, esta
situacin no pareca haber mejorado, de manera que a la fecha, los colombianos carecemos de una
informacin que nos permita concluir si se cumpli con el objetivo esperado con las transferencias:
mejorar el manejo de las cuencas para reducir la erosin y la colmatacin de las represas, de modo que
mantuvieran o ampliaran su tiempo de uso. Tambin hay vacos de informacin sobre la efectividad en las
acciones de conservacin, as como sobre el bienestar generado a los pobladores de los municipios
(Galn Sarmiento, 2012). Finalmente, en el informe del estado de los recursos naturales y del medio
ambiente, elaborado por la Contralora General de la Nacin para el periodo 2012-2013, se concluy que
el impacto de los recursos de las TSE invertidos por las CAR en gestin ambiental no ha observado
indicadores positivos. El informe aclara que, segn las evaluaciones del IDEAM, la tasa de deforestacin
contina incrementando, mientras que los ndices de aridez calculados para la cuenca del ro Magdalena
(donde se encuentra la mayora de los proyectos de generacin hidroelctrica) estn en el rango de entre
moderado y deficitario de agua.
Por ende, no es de extraar que existan discrepancias respecto al uso que se les da a los recursos que s
son invertidos, dado que no se ha cumplido con las expectativas ambientales del instrumento (cabe acotar
que se encontr que slo un porcentaje de las transferencias son ejecutadas). Puntualmente, desde el
sector de servicios pblicos existen quejas sobre las zonas en las que se realizan las inversiones, puesto
que no conllevan a la conservacin de la cuenca aportante. Sin embargo, en el desarrollo del instrumento
las normas y los fallos de las altas cortes han dejado abiertas las puertas para que sean las CAR las que
definan los proyectos y las zonas de inversin de los recursos (Contralora General de la Repblica, 2013,
p.370). Esta decisin se fundamenta en el hecho de que las corporaciones tienen un presupuesto limitado,
e imponer zonas de inversin para las TSE podra resultar inconveniente.
CONCLUSIONES

Como hemos visto, la situacin financiera de las Corporaciones autnomas regionales es variable, de
manera que hay corporaciones cuyas rentas propias constituyen el 100% de sus ingresos mientras que hay
otras que son ms dependientes de los aportes de la nacin para su funcionamiento y gestin. De igual
modo, los estados financieros cambian a lo largo del tiempo de manera tal que no siempre es cierto que
una Corporacin cuyas rentas propias representen el 100% de sus ingresos en un periodo seguir
observando este grado de autonoma financiera al ao siguiente. Para ilustrar, en el ao 2006 en cuatro
Corporaciones se presentaba este caso: CAR, CVC, CDMB y CORPOGUAJIRA. Entretanto, la CDA, CSB,
CORPOMOJANA, CORALINA y CARSUCRE reportaron que el 50% de sus ingresos correspondan a aportes
de la nacin. Adicionalmente, para este mismo periodo ms del 50% del total de los ingresos de las CAR se
concentraban en la CAR-Cundinamarca (23,47%), la CVC (19,65%) y la CDMB (9,14%). En el ao 2007, el
Ministerio report que en los casos de la CAR, CVC, CDMB, CORNARE y CORPOMOJANA, los recursos
propios constituan el total de los ingresos. Sin embargo, es de resaltar que los ingresos de sta ltima
apenas alcanzaban los 330 millones de pesos (el reporte ms bajo de las 33 Corporaciones), mientras que
las dems reportaron ingresos de 352.990 millones, 184.812 millones, 27.597 millones y 32.053 millones,
respectivamente una diferencia importante. En este mismo periodo, de nuevo se encontr que ms del
50% de los ingresos totales de las CAR se centraban en unas pocas corporaciones, la CAR, la CVC y la CVS.
En la actualidad, nicamente la CAR, CVC, CDMB y CORNARE no reciben aportes de la nacin. En esta
medida, el papel que juegan o podran jugar los instrumentos econmicos y financieros detallados
anteriormente es crtico: o bien pueden constituirse en importantes fuentes de recursos para las
autoridades, o en hacer efectivo su cobro stas pueden incurrir en gastos tcnicos y de personal que
implican mayores costos de lo que representa el recaudo. Lo que se concluye de la evaluacin anterior es
que la bsqueda por reemplazar los aportes del Estado con ingresos propios, provenientes de los
impuestos verdes, entre otros, no se ha cumplido hasta el momento, como dan cuenta las cifras que se
han examinado. Asociado a esto, tampoco se ha visto que los instrumentos hayan cumplido de manera
satisfactoria con los propsitos para los que fueron creados y estn lejos de alcanzar las expectativas que
se tena para ellos dentro de la gestin ambiental. Esta situacin se observa desde el comienzo de la
aplicacin de las tasas, pero en algunos casos se ha agravado en aos recientes. Las siguientes
consideraciones buscan articular la informacin presentada anteriormente con la literatura consultada y
los testimonios de los expertos entrevistados para establecer algunos de los motivos por los cules las
tasas han funcionado, o no lo han hecho.
En un balance hecho en 1995 sobre las tasas retributivas y las tasas por uso, el ex-ministro de ambiente,
Manuel Rodrguez Becerra, atribuy el fracaso de las tasas en el periodo 1974-1993, en primer lugar, a la
inadecuada valoracin de los recursos que buscaban proteger. Es evidente que pasados veinte aos desde
que se re-plantearon las tasas, introducidas por primera vez en el Cdigo de Recursos Naturales, este
factor sigue incidiendo sobre la efectividad de las mismas. El caso de la tasa por uso del agua, en
particular, da cuenta de la persistencia de esta problemtica. Pues bien, en la medida en que se modific
para excluir de la frmula las variables crticas para hacer esta valoracin, cediendo ante la presin del
sector arrocero, es una tarifa que est lejos de reflejar el valor del agua y, por lo tanto, su efectividad como
incentivo se ve muy limitada. Tanto los sujetos pasivos de la tasa, como las autoridades ambientales
reconocen que es necesario aumentar el valor de la tarifa mnima e implementar plenamente el factor
regional.
En segundo lugar, la falta de capacidad tcnica y administrativa de las autoridades ambientales tambin
incida sobre el cumplimiento de los instrumentos. Rodrguez Becerra relaciona los escasos recursos
humanos, muchas veces sin la calificacin tcnica requerida, [corporaciones] mal dotadas de laboratorios
y, en general, de la infraestructura fsica exigida (Rodrguez Becerra, 1995) con el bajo recaudo de las
tasas por uso del agua y retributivas. Las entrevistas realizadas a diferentes expertos en este tema
coinciden en que esta situacin se sigue presentando hoy en da y la relacionan directamente con los bajos
recaudos de la TUA, producto de su bajo valor. Pues bien, para poder contar con la capacidad para hacer
efectivo el cobro, las autoridades necesitan recursos que las fortalezcan. Esto, a su vez, permitira llenar los
vacos de informacin que vician la aplicacin de la tasa; ya sea "por ineficiencia [] o porque no tienen
recursos, [las autoridades ambientales] no han adecuado tecnolgicamente su marco de informacin de
concesiones" (M. Lpez, comunicacin personal, 11 de junio de 2014).
Por otro lado, la tasa retributiva ha gozado de mayor xito en el periodo despus de la introduccin de la
ley 99 de lo que lo haca en el bloque histrico anterior. Mientras que en aquella poca no tuvo una
aplicacin sistemtica, despus de su reglamentacin mediante el Decreto 901 de 1997 todas las
corporaciones comenzaron a hacer efectivo su cobro paulatinamente. En la actualidad, si bien todas las
autoridades cobran la tasa retributiva, no es posible afirmar que todas la hayan implementado
plenamente. A saber, slo dos corporaciones han implementado el factor regional en la tarifa (CORNARE y
la CDMB) y esto se refleja en los xitos que han tenido en descontaminacin en su jurisdiccin. En
consecuencia, CORNARE ha observado que desde el sector industrial se hacen esfuerzos por inversin en
tecnologas ms limpias, a pesar de que el sector municipal no ha cumplido con el pago de la tarifa. En la
experiencia de la CDMB, los usuarios han preferido pagar la tasa a invertir en descontaminacin (aunque
lo hacen), pero los resultados, de todas formas, han sido favorables en trminos ambientales.
Adicionalmente, cabe destacar que estas entidades, a diferencia de la mayora, adelantan procesos de
monitoreo, lo cual sin duda contribuye a que la tasa haya tenido buenos resultados en sus respectivas
jurisdicciones aun cuando la normatividad no estipula castigos para los usuarios que hagan reportes de
vertimientos falsos. Con todo, es evidente que el caso de CORNARE es excepcional, an frente al xito
similar de la CDMB. Una de las particularidades de la corporacin antioquea es que se hizo un trabajo de
convencimiento, y de educacin, y de venta de la idea, y de representar los beneficios para los industriales
de tener agua en buena cantidad y buena calidad (E. Guhl, comunicacin personal, 16 de junio de 2014).
As pues, de la tasa retributiva salta a la vista que su principal falencia es el nivel de implementacin de las
autoridades ambientales.
Adems de lo anterior, los recaudos en comparacin a los montos facturados dan cuenta de que los cobros
no se estn haciendo efectivos. En esto la tasa retributiva comparte una de las debilidades de la TUA, en lo
referente a la capacidad tcnica de las corporaciones; por otro lado, tambin fue posible identificar la falta
de credibilidad institucional como un factor que incide sobre la voluntad de los sujetos pasivos a pagar. De
modo similar, la inestabilidad jurdica que han generado los constantes cambios a la norma tambin incide
sobre la facturacin y el recaudo problema que ya se haba identificado inclusive antes de la
reglamentacin del artculo sobre tasas retributivas de la ley 99/93; la constante modificacin y
reglamentacin es un tema transversal en las opiniones de los expertos consultados. Hay consenso en el
hecho de que el constante cambio de normas debilita los instrumentos, pues no hay consistencia en los
mtodos para el clculo y los temas de inversin, entre otros. No obstante, es interesante notar que los
sujetos pasivos de la tasa perciben las nuevas modificaciones a la tasa como algo que le ha brindado
mayor equidad al instrumento. En particular, la introduccin de metas individuales ha sido recibida
favorablemente tanto por las industrias, como por las empresas prestadoras de servicios pblicos (P.
Urriago, comunicacin personal, 11 de junio de 2014). Sin embargo, nota Guillermo Rudas, los cambios a
la norma son vicios que impiden el adecuado funcionamiento del instrumento; que complican su
aplicabilidad, y que desconocen la virtud que constitua la sencillez del planteamiento inicial. Asimismo, a
pesar de haber sido bien recibidos por los sujetos pasivos, los cambios referidos no han sido favorables
para el fin ltimo del instrumento, "porque eso lo que pretenda, supuestamente, era crear una presin
social para que todo el mundo avanzara en el proceso" (R. Leal, comunicacin personal, 7 de julio de
2014). Adems, la experiencia desde las autoridades ambientales ha sido que stas emplean importantes
recursos para cumplir con la norma pero, una vez hechas estas inversiones, la norma cambia y cambian
"las reglas del juego" (R. Leal, comunicacin personal, 7 de julio de 2014). A pesar de todo, los problemas
persisten. En consecuencia, salta a la vista que este problema incide negativamente sobre los dems
problemas que aquejan a los instrumentos, y que no se trata de un problema en la norma, sino uno de
voluntad poltica (G. Rudas, comunicacin personal, 17 de junio de 2014).
Por ltimo, las transferencias del sector elctrico gozan de una participacin significativa dentro de las
rentas propias de las corporaciones. Este instrumento, a diferencia de los otros dos, tiene antecedentes de
cumplimiento positivos en lo referente al recaudo. Las empresas generadoras de energa hidroelctrica
han cumplido con su deber de transferir los montos estipulados a las CAR y a los municipios y, si bien hay
discrepancias en cuanto al monto correspondiente, en trminos generales es posible concluir que el
instrumento ha sido efectivo como generador de recursos. Ahora bien, el principal problema de las TSE se
refiere a las inversiones que se realizan con las mismas. La mayor crtica que se le ha hecho al instrumento,
es que tanto las corporaciones como los municipios no invierten estos recursos en temas de inversin que
por ley corresponde; no hay claridad respecto a la utilizacin de estos recursos (E. Cruz, comunicacin
personal, 11 de junio de 2014). Pues bien, las TSE tienen, por ley, una destinacin especfica. En la norma,
las CAR deben invertir estos recursos en la proteccin de la cuenca y "a las corporaciones incluso se les
deca que era aguas arriba de la presa que estaba utilizando el agua y solamente para esa cuenca" (R. Leal,
comunicacin personal, 7 de julio de 2014). En la actualidad, las autoridades ambientales pueden invertir
estos recursos en toda la cuenca pero, con todo, an permanece la duda de si se estn invirtiendo de
manera correcta o no. Se trata, pues, de un problema donde la flexibilidad en el manejo de los recursos
genera controversias por lado y lado.
En suma, lo que permiten ver las experiencias de la tasa retributiva, la tasa por uso del agua y las
transferencias del sector elctrico es que Colombia cuenta con un aparato de instrumentos econmicos
con una gran capacidad para generar recursos. Asimismo, la experiencia de CORNARE demuestra que la
adecuada implementacin de stos puede llevarlos a convertirse en verdaderos incentivos para el buen
uso del recurso hdrico. Sin embargo, han pasado cuarenta aos desde que se intent implementar los
instrumentos econmicos para la proteccin del recurso hdrico y siguen presentando las mismas
dificultades que ya se haban identificado en el momento de re-introducir los instrumentos mediante la ley
99/93. En esta medida, el sector ambiental colombiano tiene por delante una gran labor de aprender y
construir sobre los errores que lleva cuatro dcadas cometiendo.
A pesar del potencial que pueden tener estos instrumentos cuando sean aplicados plenamente, es de gran
importancia reconocer sus limitaciones y entender que, si esperamos soluciones reales al problema
econmico creciente causado por la contaminacin hdrica, las polticas de gobierno deben promover la
bsqueda, implementacin y operacin de soluciones apropiadas y efectivas, al menor costo posible
(Quintero, 2007, p.146). Una de las posibles soluciones al problema de la conservacin del medio
ambiente son los esquemas de Pagos por Servicios Ambientales (PSA) que han adquirido fuerza como una
herramienta costo-efectiva, complementaria a los instrumentos econmicos como las tasas de las que nos
hemos ocupado. En la seccin a continuacin se presentan los PSA, haciendo un barrido por las
definiciones ms difundidas de estos esquemas; exponiendo algunas experiencias de PSA en cuencas, en
tanto que nuestro enfoque es el recurso hdrico; y analizando el potencial de la tasa retributiva, tasa por
uso de agua y transferencias del sector elctrico como parte de un programa PSA.
PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES

La aproximacin a la conservacin en Colombia ha consistido de dos grandes bloques de enfoques. Por un
lado, los instrumentos de comando y control y, por el otro, los instrumentos econmicos y financieros,
como los examinados anteriormente. Sin embargo, en las ltimas dcadas los esquemas de pagos por
servicios ambientales (o pagos por servicios ecosistemas, de aqu en adelante referidos como PSA) se han
tomado la literatura sobre poltica y ciencias ambientales, y se han convertido en la aproximacin por
antonomasia para abordar la relacin entre naturaleza y sociedad (Lele et. al., 2013, p.2). En Colombia ha
habido algunos esquemas PSA piloto e, inclusive, se ha comenzado a plantear a los PSA como el futuro de
los incentivos para la conservacin y como instrumentos que suplan las falencias de los existentes. Sobre
la adquisicin de reas para reforestacin, y la conservacin y restauracin del recurso hdrico, el propio
Gobierno Nacional considera que Los altibajos que refleja este indicador representan en alguna medida la
dificultad de los procesos administrativos y sociales para la de adquisicin de reas de importancia
estratgica para la conservacin de los recursos hdricos. Se estima que este indicador mejore
notablemente en los prximos aos con la implementacin de los esquemas de pago por servicios
ambientales y del decreto 953 del 17 de mayo de 2013 que reglamenta la adquisicin de estas reas
(Ministerio de Hacienda et. al., 2013, p.89. nfasis fuera del texto). As, hay grandes esperanzas puestas en
los PSA para promover la conservacin del medio ambiente en el pas y en el mundo. No obstante,
teniendo en cuenta los alcances y limitaciones de los instrumentos de gestin ambiental existentes, vale la
pena considerar la posibilidad de fortalecer e incorporar los instrumentos econmicos y financieros a
esquemas de PSA, con el fin de contar con un aparato slido de incentivos a la conservacin donde los
instrumentos sean complementarios y articulados entre s. La propuesta general es que ya hay
instrumentos que se pueden asimilar a un concepto ms amplio de pago por servicios ambientales, como
pueden ser las transferencias del sector elctrico, las tasas por uso del agua, o la tasas retributivas. A
continuacin se hace una resea de los enfoques tericos para definir los pagos por servicios ambientales;
se discuten, comparan, y contrastan las definiciones que han predominado en la literatura sobre PSA; se
examinan ejemplos y se evala la posibilidad de incorporar los actuales instrumentos dentro de esta
propuesta, con un nfasis sobre la complementariedad que surgir de su aplicacin.




PSA: ENFOQUES TERICOS
Los pagos por servicios ambientales han sido definidos en numerosas ocasiones y, aun cuando
predominan unas visiones y definiciones sobre otras, es clave tener en cuenta la multiplicidad de
manifestaciones que pueden llegar a tener los esquemas PSA.

SERVICIOS AMBIENTALES Y SERVICIOS ECOSISTMICOS

Para comenzar, es primordial abordar la cuestin de qu son los servicios ambientales. Ciertamente, la
idea de que los seres humanos dependemos del medio ambiente y la naturaleza para sobrevivir y que nos
beneficiamos de un ambiente sano no es novedosa. Sin embargo, los servicios ambientales como los
concebimos en hoy en da tienen sus orgenes en la dcada de 1970; a partir de la dcada de 1980 se
comenz a referirse a ellos como servicios ecosistmicos, la diferencia siendo que stos son entendidos
como un conjunto integral de servicios que no siempre se puede desarticular y abordar por separado.
(Wunder, 2005) Actualmente se acepta la definicin establecida en la Evaluacin de los Ecosistemas del
Milenio (2003): los servicios ambientales son las funciones y productos de los ecosistemas que son
beneficiosas para los seres humanos, y de los cuales dependemos (Lele et. al., 2013, p.6). Estas funciones y
servicios son el resultado de la interaccin de la interaccin entre organismos, incluyendo a los seres
humanos, y el medio ambiente (FAO, 2007, p.4). Entre estos se incluyen elementos tangibles tales como
los alimentos y el agua, pero tambin procesos como la gestin de las enfermedades y la regulacin del
clima, y elementos culturales como lo son la satisfaccin espiritual y el placer esttico. En suma, los
servicios ambientales no slo son claves para la reproduccin biolgica de la especie, sino tambin para la
reproduccin social y cultural de las cuales depende la perpetuacin de los seres humanos en la tierra.
Por su parte, la definicin de servicios ecosistmicos adoptada por la Evaluacin de los Ecosistemas del
Milenio ampla los servicios para incluir servicios de abastecimiento y servicios culturales, limita el
concepto del capital natural a la vida en la tierra, dejando por fuera los recursos abiticos, e introduce la
categora de servicios de soporte que corresponde a las funciones de las que dependen los dems
servicio (Lele et. al., 2013, p.6). De esta definicin parte la mayora de las propuestas de esquemas PSA
que figuran en la literatura revisada.
Dada la ntima relacin que los seres humanos sostienen con el medio ambiente y la naturaleza, resultara
evidente la necesidad de frenar su degradacin y restaurarlos para asegurar su capacidad de continuar
prestando los servicios de los cuales dependemos. No siendo este el caso de 24 servicios de
abastecimiento identificados por la Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio, 15 fueron identificados
como degradados o sometidos a uso insostenible (FAO, 2007, p.5), y guiado por el principio de la
racionalidad econmica, surge el concepto de los pagos por servicios ambientales, que busca ser efectivo
all donde las medidas regulatorias y correctoras han fracasado. Las primeras establecen lmites en el uso
del suelo y los recursos para mitigar el impacto de ciertas prcticas sobre la disponibilidad de los servicios
ambientales, pero se trata de medidas difciles de monitorear y ejercer su cumplimiento. Las segundas a
menudo implican incurrir en costos mayores a los que supondran las medidas preventivas (Pagiola y
Platais, 2002, p.1).
As pues, aunque inicialmente fue concebida como una herramienta pedaggica para la comunicacin del
valor de la biodiversidad y las funciones ecosistmicas, el desarrollo de la nocin de servicios ambientales
(reseado por Gmez-Baggethun, et. al., 2009) ha devenido en el creciente inters por disear
instrumentos basados en el mercado que generen incentivos econmicos para la conservacin del medio
ambiente (Gmez-Baggethun et. al., 2009). La razn de esto es, quizs, la bsqueda de acciones a corto
plazo que detengan la prdida de los servicios ecosistmicos ante el fracaso de las narrativas tradicionales
en pro de la conservacin en influenciar la toma de decisiones econmicas. Dado que encaja dentro de las
estructuras ideolgicas y econmicas vigentes, el diseo de polticas basadas en el mercado ha tenido una
posicin ventajosa para alcanzar la toma de decisiones y conseguir que las propuestas de poltica sean
implementadas (Gmez-Baggethun et. al., 2009, p.7). Teniendo esto en cuenta, la premisa sobre la que se
fundamentan los PSA es que la degradacin ambiental causada por los seres humanos responde a un
desconocimiento del alcance de los servicios ecosistmicos; a la idea de que los recursos naturales son
gratuitos e infinitos; y a que no se les ha asignado un precio proporcional a su verdadero valor (Lele et.
al., 2013, p.7). Dentro de los esquemas PSA los servicios ambientales son valorados en tanto que los seres
humanos dependemos de los mismos, y por el papel que juegan en el flujo de produccin de bienes y
servicios, ms que por una consideracin sobre el valor intrnseco de la naturaleza. En esta medida, el
agotamiento de los recursos, la contaminacin y la extincin de las dems especies suponen un problema
de carcter econmico, de manera que segn esta perspectiva deben ser abordados desde una lgica
econmica. Dicho de otro modo, los esquemas de pagos por servicios ambientales (entendidos estos
ltimos de la manera en que se ha sealado) se plasman como un incentivo para la conservacin efectivo
en tanto que responden a la lgica de que hay que preservar los servicios ambientales porque tienen valor
econmico que no ha sido reconocido en su totalidad hasta el momento. Estos esquemas buscan generar
los incentivos adecuados a travs de seales enviadas tanto a usuarios como proveedores que reflejen los
verdaderos beneficios sociales, ambientales y econmicos que generan los servicios ambientales (FAO,
2007, p.7).
Sin embargo, a pesar de ser considerada una aproximacin directa al problema de la conservacin, no
existe una nica forma de disear esquemas de PSA. A continuacin se resean algunas de las propuestas
tericas para los pagos por servicios ambientales.

DEFINICIONES

Lo pagos por servicios ambientales se pueden definir, de manera amplia, como una alternativa
complementaria a la gestin institucional y a los instrumentos de comando y control que incentivan el
cambio de comportamiento y patrones de uso del suelo a travs de compensar o retribuir a los gestores
de los servicios ambientales, por la conservacin y mantenimiento de los mismos (Arango y Fandio,
2011). A diferencia de los instrumentos guiados por el principio de el que contamina paga, se trata de un
mecanismo de mercado que se basa en el principio de que aquellos que se benefician de los servicios
ambientales deben pagar por su provisin; y que aquellos que proveen los servicios ambientales deben
ser compensados por hacerlo (Pagiola, 2007). De manera ms puntual, sin embargo, los PSA han sido
definidos por algunos autores clave, cuyos planteamientos se abordan a continuacin.
Segn Sven Wunder (2005), uno de los principales proponentes de los esquemas de pagos por servicios
ambientales, la idea base de los PSA es que los beneficiarios externos de los servicios ambientales le
hacen pagos directos, contractuales y condicionales a los propietarios de la tierra y usuarios locales a
cambio de que stos adopten prcticas que aseguren la conservacin y restauracin de los ecosistemas
(Wunder, 2005). La definicin de PSA que ofrece este autor es una de las ms ampliamente difundidas, y
se basa en la experiencia de pagos por servicios ambientales forestales en Bolivia y Vietnam. Se trata de
una de las definiciones ms tempranas de los PSA pues, comenta el autor, la literatura hasta el momento
no ha definido los PSA formalmente, lo cual contribuye a cierta confusin conceptual (Wunder, 2005,
p.3). Consecuentemente, Wunder defini los PSA con cinco criterios (Wunder, 2005, p.3):
1) Son transacciones voluntarias. A diferencia de los instrumentos de comando y control y los
impuestos ambientales (como la tasa retributiva, la tasa por uso del agua y las transferencias del
sector elctrico), los esquemas PSA son concertados y se asume que los propietarios de la tierra
tienen la posibilidad de hacer una eleccin sobre el uso del suelo.
2) Tienen un servicio ambiental (o un uso del suelo que lo asegure) claramente definido. Por lo
tanto, el servicio ambiental debe poder se cuantificable, o debe consistir en acciones que
seguramente ayuden a asegurar la provisin del servicio. Cabe anotar que el autor reconoce que
la segunda categora genera una dificultad en tanto que no se puede asegurar que los esquemas
devengan en el resultado deseado, bien sea por que no estn basados en hechos cientficos, o por
la incertidumbre que generan factores externos al esquema.
3) Involucran a por al menos un comprador y
4) por lo menos un proveedor del servicio ambiental. No obstante, la transferencia entre stos no
necesariamente es directa, sino que se realiza a travs de un intermediario.
5) Los pagos dependen de que proveedor asegure la provisin del servicio ambiental (principio de
condicionalidad). Si las condiciones para el mantenimiento y/o recuperacin del servicio
ambiental no se cumplen, o si su provisin no es continua, no puede haber una transaccin.
Entretanto, Stefano Pagiola (2006, p.8) define los PSA como programas donde
a) Aquellos que proveen el servicio reciben un pago (el proveedor recibe);
b) Aquellos que se benefician del servicio ambiental pagan por su provisin (el usuario paga);
c) Los pagos son condicionales;
b) La participacin es voluntaria.
A saber, aunque en trminos generales son muy similares, se trata de una definicin bastante ms amplia
que la propuesta por Wunder (2005). Por su parte, algunas organizaciones internacionales han evaluado el
potencial de los esquemas PSA y adoptado sus propias definiciones. Por ejemplo, la UICN sigue la
definicin de Wunder, y considera que la esencia de los esquemas PSA es que en cualquier acuerdo de
pago, quienes pagan son conscientes de que estn pagando por un servicio ambiental que es valioso para
ellos o para su comunidad de usuarios; quienes reciben los pagos a su vez son conscientes de que
participan en actividades importantes y cuantificables para garantizar el suministro sostenible de los
servicios ambientales (Greiber, 2010).
Por otro lado, la Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO, por sus
siglas en ingls), abordando el tema de los sistemas de produccin agrcola como posibles actores dentro
de un sistema de PSA, propone una definicin ms abarcadora que la propuesta por Wunder,
argumentando que los esquemas definidos de forma tan estrecha se pueden sostener si, y slo si, existe
demanda privada para su ejecucin. En contraste, una definicin ms amplia depende tambin en parte
de criterios polticos, como es el caso de los programas del gobierno. stos permiten que los gobiernos
realicen pagos a los proveedores en nombre de la sociedad en general, as haya sectores que no se
beneficien del servicio ambiental (FAO, 2007, p.7). As, la FAO propone definir los PSA como transacciones
voluntarias donde el proveedor de un servicio recibe un pago de, o en nombre de, los beneficiaros del
servicio, a cambio de prcticas de manejo de tierras agrcolas, forestales, costeras o martimas, que se
espera devengan en la continuada o mejorada provisin del servicio que no se daran en ausencia del
pago (FAO, 2007, p.7).
Otra definicin amplia es la propuesta por el Ministerio de Ambiente del Per junto con Forest Trends.
Segn stos los Mecanismos de Retribucin por Servicios Ecosistmicos son los esquemas, herramientas,
instrumentos e incentivos para generar, canalizar, transferir e invertir recursos econmicos, financieros, y
no financieros, donde se establece un acuerdo entre contribuyentes y retribuyentes al servicio
ecosistmico orientado a la conservacin, recuperacin y uso sostenible de las fuentes de los servicios
Ecosistmicos.
De esta pluralidad de definiciones se deviene que no todos los esquemas PSA son iguales y, antes bien,
existe una serie de modalidades que pueden adoptar y que pueden combinarse entre s y diferentes
autores han planteado algunos tipos de esquemas PSA. Por un lado, Wunder comienza por diferenciarlos
segn el medio a travs del cual se busca conservar; se puede tratar de esquemas PSA basados en el rea
objetivo de conservacin, o basados en productos. Los esquemas basados en el rea objetivo implican un
acuerdo sobre el uso de la tierra o los recursos en un rea pre-establecida, mientas que los basados en
productos son aquellos donde el comprador incurre en un costo adicional por consumir productos
certificados como ecolgicos. Segundo, en cuanto al comprador del servicio ambiental, puede haber
esquemas pblicos, o privados. En los primeros el Estado hace las veces de comprador del servicio
ambiental a travs de la recoleccin de impuestos y/o realizacin de pagos a los proveedores; en
contraste, los PSA privados tienen un carcter ms local y los compradores les pagan directamente a los
proveedores del servicio ambiental. Por ltimo, la forma de conservar puede devenir en esquemas
restrictivos, o constructivos, donde los restrictivos recompensan al proveedor por los costos de
oportunidad de conservar y otras medidas adicionales en las que puedan incurrir; los constructivos buscan
restaurar los servicios ambientales de un rea que ha sido degradada.
Si bien es cierto que Wunder aport una definicin que engloba todo lo novedoso de esta forma de hacer
conservacin, tambin es necesario reconocer que las particularidades de cada esquema as como las
posibilidades que existen para su implementacin dan cuenta de las limitaciones de dicha definicin y de
la necesidad de considerar factores adicionales para poder definir los esquemas de pagos por servicios
ambientales de la forma ms completa posible. As, desde que fue planteada esta definicin, se ha
trabajado sobre la misma ampliando el horizonte de posibilidades de esquemas PSA para incluir
programas pblicos, financiados por el Estado o por organizaciones internacionales. Como lo ilustran las
diferentes formas de definir y diferenciar los PSA, se trata de un instrumento sumamente flexible.
A continuacin, y tambin partiendo de los planteamientos de Wunder, se examinan los componentes de
los esquemas PSA con el fin de obtener un panorama de la gama de posibilidades que existe para los
esquemas PSA.
COMPRADORES

Los compradores de los servicios ambientales pueden ser los usuarios mismos, o un tercero actuando en
nombre de los usuarios. Segn Engel et al. (2008), aquellos esquemas donde los usuarios del recurso son
los compradores (es decir existe una transaccin directa entre beneficiarios y proveedores) tienen
mayores probabilidades de ser eficientes dado que los actores involucrados por lo general poseen la
mayor cantidad de informacin para tomar una decisin econmica, negociar entre s, y supervisar el
cumplimiento al que est sujeto el pago por el servicio ambiental. A estos esquemas se les denomina
coaseanos (Schomers y Matzdorf, 2013). Sin embargo, este tipo de esquema corre con altos costos de
transaccin y, adems, rara vez reflejan el verdadero valor de los servicios ambientales dado que el precio
es negociado entre los actores, no dado por el mercado ni por el valor del servicio ambiental en cuestin.
En contraste, los esquemas PSA llamados pigouvianos involucran un intermediario, a menudo el
gobierno, que es quien efecta los pagos a los proveedores en nombre de los usuarios con el fin de
alcanzar objetivos especficos. En la teora, los PSA estn planteados en trminos coaseanos, pero en la
prctica suelen ejecutarse con el gobierno como intermediario, o como el comprador de los servicios
ambientales. A pesar de los alcances y limitaciones de cada uno, se entiende que los esquemas planteados
como pigouvianos suelen ser ms costo-efectivos que los programas donde hay una negociacin directa
entre proveedores y usuarios (Tacconi, 2012, p.31). Adicionalmente, los esquemas de PSA para servicios
no excluyentes son ms factibles si son financiados por el gobierno y otras instancias acordes con la escala
de los beneficios (Vargas y Reyes Bonilla, 2010, p.13).
Ahora bien, en estos casos es importante considerar el carcter voluntario que, segn la mayora de
definiciones examinadas, deberan tener los esquemas PSA. Pues bien, en los esquemas donde el gobierno
acta como intermediario, los usuarios no necesariamente estn vinculados de manera voluntaria, y
tampoco es esencial para el esquema que lo sean; el servicio ambiental ser provisto, y los usuarios
efectuarn los pagos (a travs de impuestos ambientales, por ejemplo) sin que se incurra en los altos
costos de transaccin que implicara su participacin directa. Adems, si el esquema no deviene en la
plena provisin del servicio ambiental, el costo para cada usuario individual sera relativamente bajo ya
que el pago que hacen los usuarios no es muy significativo.
Tabla 9: Servicios ambientales: compradores y beneficiarios
Servicio ecosistmico Beneficiarios Compradores
Calidad del agua Comunidad local (agua potable)
Pescadores (contaminacin)
Agricultores (salinidad)
Municipios
Abastecedores de agua privados
Abastecedores de agua pblico
Compaas embotelladoras de agua
Organizaciones de agricultores.
Fuente: Tomado y adaptado de FAO, PES, 37.
As pues, como se encuentra ejemplificado en la Tabla 9, el comprador de un servicio ambiental a
menudo no es el mismo beneficiario. En muchos casos el comprador es el sector pblico, actuando en
nombre de los beneficiarios individuales. No obstante, existen otros intermediarios que coordinan la
compra de servicios ambientales, incluyendo organizaciones no-gubernamentales (ONGs) y certificadores
de productos (FAO, 2007, p.36). De esto surge la cuestin sobre quines son los compradores cuando se
habla de un esquema PSA pblico,
10
financiado con recaudos de impuestos o tasas. Para Engel et al.
(2008), en la medida en que es el gobierno quien se involucra en la negociacin y toma de decisiones, y en
la medida en que los usuarios no tienen la posibilidad de abstenerse de hacer pagos en caso de que el
flujo del servicio se vea interrumpido, es el Estado quien hace las veces de comprador y no los
beneficiarios del servicio. En otras palabras la distincin clave entre los programas financiados por los
usuarios y los financiados por los gobiernos, no es quin paga la cuenta, sino quin tiene la autoridad para
tomar decisiones sobre el pago de la cuenta (Engel et. al., 2008, p.6). De acuerdo con esto, los autores
establecen que los casos donde los programas son financiados por los usuarios, donde stos pertenecen al
sector pblico, se consideran PSA privados si los usuarios dependen de su propio presupuesto y tienen la
capacidad de toma de decisiones sobre si vincularse, o continuar participando, en el programa (Engel et.
al., 2008, p.6).

PROVEEDORES

Al igual que la pregunta por quin es el comprador, identificar claramente al proveedor de un servicio
ambiental amerita algunas consideraciones. A saber a quin pagarle es una cuestin de negociacin,

10
Los PSA pblicos tambin han sido llamados financiados por el gobierno (Engel et al., 2008), pagos directos por
conservar (Ferraro y Kiss, 2002), o concesiones para conservacin (Hardner y Rice, 2002). Ver: Engel et. al., 2008, Pg
6.
viabilidad poltica (que incluye una percepcin de lo justo), legalidad (en particular en lo referente a la
propiedad de la tierra) y, posiblemente, de tica, dado que algunos actores perderan ingresos ilegales,
recompensas corruptas y beneficios perversos (Wunder, 2005, p.14). Idealmente, para que un esquema
sea justo sera necesario que hubiese una compensacin para todos los perdedores en el esquema
(Wunder, 2005, p.14), sin embargo se tiene que los proveedores son aquellos actores que tengan la
capacidad de facto de decidir sobre el uso de la tierra y los recursos en cuestin. Es importante considerar
este punto, en especial para el caso de Colombia y los trpicos en general donde el problema de los ttulos
de tierras es particularmente preocupante. Wunder sostiene que los propietarios informales cuyos
reclamos son ampliamente reconocidos pueden ser proveedores eficientes de servicios ambientales dado
que controlan el acceso [a la tierra] (Wunder, 2005, p.14). As las cosas, los proveedores pueden ser
propietarios (de facto o de jure) de tierras, como tambin podra tratarse del Estado. A saber, si bien se
considera que los PSA no son un instrumento para reforzar reas protegidas puesto que se asume que
dentro de un esquema PSA existe una libre eleccin sobre el uso de la tierra, las tierras pblicas tambin
pueden formar parte de un programa PSA.
Dejando de lado las particularidades de cada caso y el problema de la propiedad de jure de la tierra, se
puede afirmar que dentro de un esquema PSA los proveedores son, en trminos generales, aquellos
actores que estn en capacidad de salvaguardar la provisin del servicio ambiental (Engel et. al., 2008,
p.7). No obstante, se debe tener en cuenta qu actores son, o podran llegar a convertirse, en una
amenaza para la provisin del servicio ambiental, puesto que para que un programa PSA sea efectivo y
eficiente debe haber una condicin de adicionalidad.
11
Es decir, no es financieramente eficiente pagar por
la implementacin de prcticas que habran sido adoptadas an en ausencia de un esquema PSA, puesto
que estos recursos podran destinarse a inducir a otros usuarios a modificar sus prcticas para garantizar la
provisin del servicio. El proveedor de servicios ambientales ideal afirma Wunder es, cuando no
ambientalmente desagradable, por lo menos a punto de serlo (Wunder, 2005, p.12).
Es preciso acotar que, a pesar de que se ha considerado a los programas PSA como herramientas para
combatir la pobreza, este no es el propsito expreso del instrumento. No siempre se da el caso de que los
proveedores sean familias pobres, y que stas se involucran en un esquema depende, entre otros factores,
de a) su elegibilidad para participar, b) su deseo de participar, y c) su habilidad para participar (Engel et. al.,
2008, p.15). As, los proveedores no tienen que ser, y no siempre son, hogares en condicin de pobreza.



11
En ingls, additionality.
PAGOS

En tanto que los esquemas PSA se plantean como la alternativa ms costo-eficiente a las antiguas
estrategias de conservacin, es necesario tener presentes algunos puntos sobre la naturaleza de los pagos
dentro de los programas PSA que condicionan la efectividad del instrumento. Segn Engel et. al. (2008),
Pagiola y Platais (2002) y Wunder (2005),
a) Es necesario que los pagos, en efecto, incrementen los esfuerzos de los receptores por conservar
en comparacin con las motivaciones y estrategias vigentes.
b) El valor del beneficio debe ser mayor al pago, con el fin de motivar a los beneficiarios a vincularse
al esquema; el costo de oportunidad debe ser menor al pago, para que los proveedores estn
ms dispuestos a vincularse al programa PSA.
c) Los pagos tienen que ser continuos en tanto que se busca que los beneficios tambin sean de
naturaleza continua.
d) Los pagos deben ser dirigidos, pues un sistema donde todos los proveedores reciban pagos
iguales suele ser menos eficiente que un sistema de pagos diferenciados, donde los actores
suelen ser heterogneos.
e) Es necesario evitar crear incentivos perversos como, por ejemplo, que los proveedores corten los
rboles en sus predios para recibir pagos por reforestacin.
f) Los pagos pueden ser en efectivo, pero tambin se pueden hacer en especie. Por ejemplo,
Wunder cita el caso del programa en la cuenca de Santa Rosa, en Bolivia, donde los participantes
en el programa reciben pagos en forma de panales de abejas y asistencia tcnica en apicultura a
cambio de la provisin de los servicios ambientales.

En suma, la definicin rgida aportada por Wunder, una definicin a todas luces de carcter coaseano, a
duras penas alcanza a cubrir unos pocos esquemas. Una definicin bastante amplia y que abarca la gama
de posibilidades para esquemas PSA es definirlos como la transferencia de recursos entre actores
sociales, la cual busca crear incentivos que armonicen las decisiones colectivas o individuales sobre el uso
de la tierra con el inters de la sociedad por el buen manejo de los recursos naturales (Muradian et. al.
citados en Tacconi, 2012, p.30).

COMPARACIN CON OTROS INSTRUMENTOS DE GESTIN AMBIENTAL

Dado que los esquemas PSA buscan plantear una alternativa ms costo-efectiva a los dems instrumentos
de gestin ambiental (instrumentos de comando y control y tasas ambientales), es pertinente comparar
estas estrategias para comprender cules son las ventajas que ofrecen y, ms importante an, identificar
los puntos en los cules pueden funcionar de manera complementaria.
Para comenzar, los instrumentos de regulacin directa, o de comando y control, ofrecen la ventaja de que,
si la informacin con la que se cuenta no es ptima (no hay suficiente informacin), estos instrumentos
limitan los usos del suelo permitiendo alcanzar ms fcilmente el objetivo ambiental. No obstante, en la
misma situacin de ausencia de informacin suficiente, aunque estos instrumentos permitan un rea
mayor de conservacin de la que habra sin el instrumento, es probable que sta no corresponda a la que
la ciencia considera apropiada para que el programa de conservacin sea efectivo. Asimismo, esto produce
incertidumbre frente al cumplimiento del instrumento, y por lo tanto frente a su eficiencia y efectividad.
Adems, la efectividad a menudo se ve truncada por el bajo cumplimiento de la norma. Esto puede
suceder si no hay un buen monitoreo o si la informacin de los auto-reportes de los actores regulados es
falsa; ms an cuando los auto-reportes falsos no conllevan un castigo. Por ltimo, las sanciones que
acarrea el incumplimiento de la norma no suelen tener credibilidad frente a los actores regulados. En
comparacin, los esquemas PSA plantean un escenario donde, si no se cumple con lo estipulado en el
acuerdo (es decir, si no hay continuidad en la prestacin del servicio ambiental), los pagos son
descontinuados. Adems, mientras que los mecanismos de comando y control no son esquemas
diferenciados, por lo que aplican por igual a todos los usuarios independientemente del servicio ambiental
prestado; los PSA son esquemas flexibles y, por lo tanto, son generalmente considerados ms eficientes.
Otra estrategia consiste en adquirir predios para fines de conservacin, comprando aquellos terrenos que
son considerados reas prioritarias para la conservacin a partir de los estudios cientficos pertinentes.
Aqu, el mecanismo se enfrenta a la corrupcin, la baja gobernabilidad, y la ineficiencia institucional que
pueden llevar a la adquisicin de predios no-prioritarios, a precios superiores a los del mercado.
Adicionalmente, el precio de la tierra depende de la negociacin entre la autoridad ambiental y el dueo
de los predios, por lo que no necesariamente refleja el costo del mercado, o el valor del recurso(s) que se
busca proteger. Finalmente, no siempre se trata de una medida eficiente, puesto que la compra de
terrenos para la conservacin tambin supone una restriccin de usos del suelo que no necesariamente
van en contrava del objetivo ambiental que se persigue.
Por su parte, los instrumentos econmicos y financieros son instrumentos que internalizan las
externalidades negativas a partir de la incorporacin de su costo en una tasa, o en un impuesto. As, son
una opcin polticamente viables, conforme al principio de que el que contamina paga, o el que hace
uso del recurso paga y, por eso mismo, puede aplicarse con relativa facilidad al territorio nacional. La
ventaja que suponen los PSA frente a esto, es que tiene en cuenta las particularidades de cada zona con el
fin de fijar un precio adecuado dependiendo de la disponibilidad del servicio ambiental. Sin embargo, en
el caso colombiano, las tasas ambientales, en teora, tambin tienen en cuenta la heterogeneidad de las
condiciones socio-ambientales de las cuencas, por lo que en el clculo de la tasa se incluyen factores como
NBI, ndice de oferta y demanda del recurso, ndice de aridez, etc.
Otra de las ventajas que suponen estos instrumentos es que son ms eficientes que los instrumentos de
regulacin directa, en tanto que se puede alcanzar el mismo nivel (o menor) de contaminacin a un menor
costo. Sin embargo, esto slo es cierto all donde se cuenta con la informacin adecuada sobre las
circunstancias especficas de la afectacin ambiental. De nuevo, esto es una falencia que los PSA buscan
abordar pues, desde el planteamiento terico de este instrumento, idealmente ambas partes involucradas
en el esquema tienen un buen conocimiento de estas caractersticas. Siguiendo esta misma lnea, la
efectividad de los instrumentos econmicos y financieros es mayor slo cuando la fuente o causa del dao
ambiental no es relevante. De lo contrario, es preciso establecer tarifas diferenciales para cada fuente de
la afectacin. Por lo tanto, requiere un alto grado de conocimiento sobre el rea objetivo de conservacin.
Los pagos por servicios ambientales, aunque presentan ventajas frente a los dems instrumentos, tambin
tienen algunas desventajas. Por un lado, los trade-offs en el diseo de esquemas PSA demuestran que esta
estrategia acarrea el riesgo de la disminucin de unos servicios a costa del incremento y/o proteccin de
otros. Por ejemplo, el secuestro de carbono puede ser contrario a la preservacin de la biodiversidad.
Adems, para que el esquema sea efectivo, requiere un conocimiento del rea objetivo tal que sea posible
medir y cuantificar el servicio ambiental provisto. De lo contrario, el pago se hace por un uso particular del
suelo, que es verificable, y no por el servicio ambiental como tal.

EXPERIENCIAS DE PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES EN COLOMBIA

A pesar de las rgidas definiciones que aportan algunos proponentes de los pagos por servicios
ambientales como una estrategia efectiva para la conservacin, hay quienes identifican el potencial de los
actuales instrumentos econmicos y financieros como parte de programas PSA. Es decir, aunque no se
ajusten a las definiciones ms comnmente aceptadas y difundidas, podran funcionar como PSA en un
sentido ms amplio. Existen estudios sobre la experiencia de Colombia con PSA. Notablemente, el
documento desarrollado por Javier Blanco (s.f.), de la consultora Ecoversa, identifica y caracteriza los
esquemas que podran llamarse PSA, estableciendo los puntos en los que cumplen con las caractersticas
que definen los PSA, segn Wunder. Aqu, nos ceimos a aquellos dentro de los cules se evidencia el
potencial que tienen los actuales instrumentos econmicos y financieros para vincularse al esquema.
BOGOT Y EL PARQUE NACIONAL NATURAL CHINGAZA

El primer caso ejemplificante, descrito por el ex-ministro de Medio Ambiente Carlos Castao Uribe , es
el de la aplicacin de la tasa por utilizacin del agua (TUA) en el Parque Nacional Natural Chingaza. El
parque abastece a la ciudad de Bogot con el agua que sta demanda a travs de la concesin otorgada a
la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot (EAAB) desde la dcada de 1970. El PNN Chingaza
alberga ecosistemas de selva andina, selva subandina y pramo. Este ltimo es de particular importancia;
adems de predominar en el territorio del parque, es clave para la regulacin y produccin de flujos
hdricos. En esta medida, en el ao 1977 el Gobierno Nacional declar el rea como Parque Nacional
Natural con los propsitos de:
1. Conservar muestras de pramo, selva hmeda andina y subandina en estado natural para mantener la
conectividad ecosistmica de la regin.
2. Proteger poblaciones y hbitats de especies con especial importancia por su valor ecolgico, diversidad
gentica o estado de conservacin, presentes en los ecosistemas del parque.
3. Proteger los elementos biofsicos y sus procesos ecolgicos asociados a la regulacin hdrica, como
aporte al desarrollo social y al manejo integral de las cuencas del parque.
4. Contribuir desde la conservacin de la base natural, a la recuperacin y fortalecimiento de los valores
culturales de los Muiscas, asociados al territorio Chingaza.
5. Proteger espacios naturales para el desarrollo de actividades de uso pblico acordes con la misin de
conservacin del parque.
As pues, le corresponde a la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN)
la administracin del rea y, por lo tanto, es la autoridad ambiental competente para efectuar el cobro de
la tasa por utilizacin del agua al nico usuario de las cuencas all ubicadas: la EAAB.
El cobro de la TUA se fundamenta en el acelerado agotamiento del recurso hdrico a pesar de la
importancia de ste para la vida en la tierra. Se entiende que el cobro por el agua debe ser un incentivo
para el uso eficiente del recurso, y se justifica en tanto que el recurso es propiedad de la Nacin y, por
ende, los usuarios deben retribuir a la Nacin por su aprovechamiento. En esta medida, se cumple el
principio de que el que hace uso del recurso, paga que impulsa los PSA. Bajo esta premisa, la relacin
PNN Chingaza EAAB se constituye como una de PSA donde la UAESPNN es el proveedor, en tanto
organismo administrador del rea protegida, y la EAAB es el usuario del recurso. Como proveedor, la
Unidad de Parques tiene la obligacin de conservar y proteger el servicio ambiental. En particular, Parques
debe proteger las cuencas que abastecen el acueducto de Bogot y los municipios aledaos para
garantizar el continuo aprovisionamiento del recurso. Para ello, en la normatividad de la TUA se
encuentran dispuestos los temas de inversin a los cuales las autoridades ambientales deben destinar los
recaudos de la TUA. Asimismo, en virtud de la concesin otorgada, la EAAB tiene la obligacin de efectuar
el pago correspondiente a la TUA. En las Resoluciones 157 y 158 de 2004 de la UAESPNN estn estipulados
los trminos a los cuales est sujeta la concesin y, en caso de incumplimiento, sta se da por terminada.
Ahora bien, uno de los ejes centrales de los esquemas PSA es que los pagos deben ser proporcionales al
valor verdadero del recurso. Esto es, se debe reconocer que el aprovechamiento del agua genera una
serie de externalidades que pueden ser internalizadas a travs del reconocimiento econmico de los
beneficios sociales, econmicos y ambientales que proveen los servicios ambientales. La frmula para el
clculo de la TUA intenta reflejar dichos costos a travs de dos variables: el factor regional (Fr) y el factor
de costo de oportunidad (FOP).
El factor regional pretende incorporar a la formula un factor adimensional que incorpore las
caractersticas propias de la cuenca donde se capta el agua (Castao Uribe, 2008, p.20). Para lograrlo, el
factor regional se calcula con base en tres elementos:
1. Un coeficiente de inversin. Esto es, la proporcin de las inversiones realizadas segn el Plan de
Ordenamiento y Manejo de la Cuenca (POMCA) que no son cubiertas por la tarifa mnima de la
tasa (la cual es fijada por el Gobierno Nacional). En ausencia de POMCA, este coeficiente es igual
a 0.
2. El coeficiente de condiciones socioeconmicas, que busca ser fiel a un principio de equidad
donde los usuarios en condiciones de pobreza paguen valores ms bajos. Esta variable
corresponde al ndice de necesidades bsicas insatisfechas.
3. El coeficiente de escasez, calculado por el IDEAM, que relaciona la oferta y demanda del recurso
en la cuenca especfica.
El FOP busca que dentro de la tarifa se tenga en cuenta la prioridad de acceso al recurso que tienen los
usuarios cuenca arriba. El agua captada y no devuelta a la cuenca implica que los usuarios cuenca abajo no
podrn hacer el mismo aprovechamiento del recurso. Es decir, el FOP incrementa la tarifa para los usuarios
que captan agua generando condiciones menos favorables para los usuarios cuenca abajo. Para el clculo
del FOP se utilizan el volumen de agua captado y el volumen de agua devuelto a la misma cuenca de la
que se hizo la captacin y puede alcanzar un mximo de 1, para los usuarios que no devuelven el agua
captada, como es el caso de la EAAB.
Asumiendo una situacin donde el cobro se realice aplicando plenamente el factor regional, y asumiendo
que el volumen de agua captado fue del total concesionado, en el ao 2012 la TUA podra haberle
generado al PNN Chingaza recaudos de hasta $116,438,234 mensuales. No obstante, sin el factor regional
el potencial de recaudo habra sido de apenas $21,723,888 al mes. La Tabla 10 da detalles de los datos
para el clculo.
Tabla 10: Datos para el clculo de la TUA EAAB-PNN Chingaza
Descripcin Valor Observaciones
Tarifa mnima (Tm) $0,73 / m3 Tarifa para el ao 2012
Volumen mensual concesionado (Vc) 29.758.752
m3/s

Coeficiente de inversin (Ck) 0 No hay POMCA
Coeficiente de escasez (Ce) 5 Informacin presentada por la EAAB para la solicitud
de la concesin.
Coeficiente de condiciones socioeconmicas
(Cs)
0,8720 NBI promedio de 12.80 para Bogot, Funza, Soacha,
Madrid, Mosquera y La Calera (municipios que son
abastecidos por la EAAB)
Factor regional (Fr) 5,3599
Factor de costo de oportunidad (FOP) 1
Fuente: Castao Uribe (2008) y DANE (2012).
Como se observa, el potencial de recaudo sin el factor regional es sumamente bajo. Adems, si se tiene en
cuenta que las actuales inversiones realizadas en el manejo de PNN Chingaza superan por mucho los
recursos provenientes de la TUA, slo queda concluir que la tasa no est reflejando los costos de
conservacin del recursos, o los beneficios correspondientes al servicio ambiental prestado por Chingaza,
y menos an sin la inclusin del Fr en la frmula.
Con todo, este caso refleja una implementacin exitosa de la tasa por utilizacin del agua. El xito aqu se
debe a una serie de factores que se debera buscar replicar para que la tasa alcance su potencial como
generador de recursos pasa la gestin ambiental. A saber, un marco normativo claro; informacin
completa sobre el recurso, su oferta y demanda, as como de los flujos ecolgicos necesarios para
mantener la viabilidad ambiental de las fuentes hdricas (Castao Uribe, 2008, p.24); capacidad tcnica de
las autoridades ambientales para la facturacin, cobro y monitoreo del recurso; un mecanismo financiero
efectivo para garantizar la inversin adecuada de los recaudos; y, finalmente, la elaboracin de POMCAs
que orienten las actividades proteccin y recuperacin de las cuencas.
Sin embargo, es claro que existe el potencial para que esta dinmica se transforme en un esquema PSA
efectivo. A continuacin se presenta un esquema de cmo se articula la TUA en el caso Chingaza-Bogot
con las propuestas tericas para los esquemas PSA que hemos reseado.
Tabla 11: PSA Chingaza
Transaccin voluntaria Servicio ambiental
claramente definido
Por lo menos un (1)
comprador
Por lo menos (1)
proveedor
Condicionalidad
No. El pago de la TUA
no es voluntario.
Estn obligadas al
pago todas las
personas naturales o
jurdicas que hagan
uso del agua en virtud
de una concesin. En
este caso, la concesin
hecha a la EAAB la
obliga a efectuar el
pago.
S. La conservacin
del Parque y por
ende del ecosistema
regulador del flujo
hdrico que permite
la provisin del agua
a Bogot a travs del
Sistema Chingaza.
S. La EAAB es el
comprador.
S. La UAESPNN es el
proveedor en tanto
que vela por la
proteccin de las
cuencas
concesionadas. A
pesar de que el rea
del parque est
compuesta por 131
predios, de los
cuales 92 son
privados, el status de
Chingaza como rea
protegida le confiere
a la UAESPNN la
capacidad de
administracin y
toma de decisiones.
La transaccin no es
condicional a la
provisin del servicio
ambiental. Sin
embargo, la concesin
s es condicional al
cumplimiento de los
lineamientos
establecidos en las
Resoluciones 157 y
158 de la UAESPNN.
En esta medida, la
condicionalidad aplica
al comprador.

En sntesis, y retomando las posibilidades para la formulacin de un esquema PSA, la TUA se perfila como
un programa PSA basado sobre un rea de conservacin especfica, el PNN Chingaza; se tratara de un
esquema de carcter pblico pues el Estado es a la vez el proveedor y el comprador, a travs de la
UAESPNN y la EAAB, respectivamente; sera un esquema constructivo, pues al tratarse de un rea
protegida ya ese encuentran limitadas las actividades que all pueden desarrollarse, de manera que la
labor de Parques es proteger y recuperar las cuencas, no modificar el uso que se les da. Aqu estaramos
hablando de un esquema PSA pigouviano, donde el usuario, o comprador, es la EAAB pero los beneficiarios
son los habitantes de Bogot y los municipios aledaos que son abastecidos por esta misma empresa.

ASOCIACIONES DE USUARIOS DEL AGUA DEL VALLE DEL CAUCA

Otro caso interesante que vincula la TUA con un esquema PSA es aquel de las asociaciones de usuarios del
agua en el Valle del Cauca. A partir de la dcada de 1980, la Corporacin autnoma regional del Valle del
Cauca (CVC), en conjunto con asociacin de productores de caa Asocaa y Corpocuencas
promovieron la asociacin de los usuarios del agua en cada cuenca de la jurisdiccin de la CVC. As, en
1987 se cre Asoguabas, y al ao 2012 se contaba con 16 Asociaciones de Usuarios del Agua que
representan el 90% de la demanda hdrica en la regin. Con la asesora de Asocaa y Corpocuenca, estas
asociaciones han llevado a cabo proyectos de proteccin y conservacin de cuencas mediante la compra
de predios; actividades de reforestacin; creacin de reservas forestales; actividades de educacin y
capacitacin; y mantenimiento y mejora del agua. Para financiar estos proyectos, las asociaciones se valen
de una sobretasa a la TUA cobrada por la CVC; adicionalmente, para fomentar los aportes, en el ao 1995
la Corporacin otorg un descuento del 25% del valor de la TUA a aquellos usuarios que aportasen
recursos a las asociaciones. Al ao 2006, estas asociaciones haban percibido recursos del orden de
USD$4.8 millones.
No obstante, la reglamentacin de la TUA mediante el Decreto 155 de 2004 llev a un incremento del
valor de la tarifa de un factor de 5. Luego, en el 2005, la nueva administracin de la CVC derog el acuerdo
mediante el cual se otorgaba el descuento a los aportantes a las asociaciones. As pues, esta medidas han
desestimulado a los usuarios a aportar recursos adicionales a las asociaciones. Adicional a estas
limitaciones, el programa no est enfocado en servicios ambientales claramente definidos y, por lo tanto,
los proyectos y su ejecucin no garantizan la proteccin o generacin de un servicio ambiental. Asimismo,
no se lleva a cabo un monitoreo que permita constatar una correlacin entre las actividades
desempeadas y la cantidad y calidad del recurso hdrico. Sin embargo, se considera a este un caso exitoso
de financiacin de las asociaciones por medio de contribuciones voluntarias ligadas a la cantidad de agua
concesionada y con incentivos para participar en dicho esquema (Blanco, s.f., p.63).

Tabla 12: PSA Asociaciones de usuarios del agua del Valle del Cauca
Transaccin voluntaria Servicio ambiental
claramente definido
Por lo menos un (1)
comprador
Por lo menos (1)
proveedor
Condicionalidad
S No. Los proyectos no
son focalizados hacia
un servicio
ambiental especfico.
S. Los compradores
son los usuarios de
agua de riego con las
Asociaciones como
intermediarios.
Parcialmente. Se
trata de las
comunidades
cuenca-arriba en
general.
No. El programa es
condicional a la
participacin de los
beneficiarios, pero
no al servicio
ambiental.
Fuente: Blanco (s.f.).

LAS TASAS AMBIENTALES FRENTE A LOS ESQUEMAS PSA Y LOS INCENTIVOS A LA CONSERVACIN

Es claro que la definicin rgida de pagos por servicios ambientales que circula en el mbito acadmico
est lejos de ser aplicable a los diferentes programas de PSA que se han desarrollado en Colombia y el
mundo. Inclusive los mismos proyectos que inspiraron la definicin de cinco parmetros de Wunder no
llegan a cumplir con todos los requisitos que este autor establece para que se desenvuelva un esquema
PSA. Esta definicin asume una serie de condiciones que, planteadas desde el plano de lo terico,
constituyen un escenario ideal; pero la experiencia ha demostrado que los supuestos rara vez se cumplen.
En esta medida, es necesario tomar distancia de los esquemas ideales y cederle campo a definiciones de
PSA que, como las expuestas en las secciones precedentes, le den cabida a otros proyectos dentro de esta
categora y permitan incorporar instrumentos como las tasas de las que nos ocupamos en la primera parte
de este documento. As pues, a continuacin se hacen algunas consideraciones sobre los instrumentos
econmicos y financieros, no comparados y contrastados con la definicin de PSA, sino en funcin de la
posibilidad de que formen parte de esquemas de incentivos a la conservacin.
En primer lugar, la tasa retributiva y la tasa por uso del agua podran plantearse como incentivos a la
conservacin entendidos como los estmulos dirigidos a las personas y comunidades para motivar la
implementacin de prcticas de produccin y uso acordes con los objetivos de conservacin de la
biodiversidad y de las reas protegidas (Fondo Patrimonio Natural, s.f.). De inmediato es clara la relacin
que tienen estos dos instrumentos con el concepto de incentivo, pues ambos estn planteados (desde el
Cdigo de Recursos Naturales, cabe anotarlo) como herramientas que lleven a los usuarios de los recursos
naturales a hacer un uso ms racional del mismo. En el contexto del Cdigo de Recursos Naturales el
contexto de la conferencia de Estocolmo del ao 1972 y del surgimiento de la economa ambiental unos
aos antes, hacer un uso racional del recurso es una idea ntimamente ligada a la preservacin del
mismo. A saber, a travs del cobro de estas tarifas, se esperaba que los usuarios buscasen reducir el costo
de hacer uso del agua, o realizar vertimientos a las fuentes hdricas, a travs de la reduccin de la
contaminacin y de la captacin del agua para poder garantizar su calidad y provisin a largo plazo. Para
comprenderlas de esta manera, es necesario entender que un estmulo no necesariamente debe ser
positivo; a diferencia de los esquemas donde a los usuarios se les paga (un estmulo positivo) por adecuar
su comportamiento al objetivo de conservacin, el cobro de una tasa es un estmulo negativo que lleva al
usuario a modificar su comportamiento para reducir los costos que el uso del recurso le implica. De este
modo, las tasas son estmulos flexibles, en la medida en que no restringen el comportamiento de los
usuarios a cambio de un pago, pero que adems le permiten a los usuarios del recurso reconocer que ste
tiene un valor.
Desafortunadamente, las tasas ambientales en Colombia no son un reflejo del valor del agua. Por esta
razn, a la fecha no han funcionado como incentivos a la conservacin del recurso hdrico. Sin embargo,
existe un gran potencial para que los instrumentos existentes se conviertan en los incentivos necesarios
para generar un cambio en la cultura del aprovechamiento del agua. Un avance importante, que puede
ayudar a fortalecer a la TUA como incentivo, es que en la actualidad la tasa se le cobra al usuario del agua
va tarifa. Es decir, mientras que antes el costo lo acarreaba la empresa prestadora del servicio de
acueducto y alcantarillado, ahora son los usuarios quienes deben pagar la TUA. En esta medida, se ha
logrado que la seal (por tenue que sea) llegue directamente al usuario del agua (M. Lpez, comunicacin
personal, 11 de junio de 2014; S. Rodrguez, comunicacin personal, 15 de julio de 2014). Sin embargo,
ahora que la tarifa a sido transferida al usuario, las empresas prestadoras de servicios pblicos reconocen
que la tarifa tiene un valor muy bajo, y afirman que hay un espacio de maniobra para que aumenten a un
valor que refleje el verdadero costo social y ambiental del aprovechamiento del agua. Pues bien, con la
reduccin de la tarifa mnima y la eliminacin del factor regional, la TUA se desvirtu completamente y
perdi de vista su objetivo hasta el punto en que para algunas CAR resulta ms costoso hacer efectivo el
cobro, que el recaudo que ste genera. La TUA, para hacerse efectiva como incentivo a la conservacin,
podra aumentar de los $0.74 que se cobran actualmente, a $50 por metro cbico, lo que conducira a que
las rentas por este concepto se duplicaran (E. Guhl, comunicacin personal, 16 de junio de 2014). Esto,
inevitablemente, conducira a que el instrumento se convirtiese en un incentivo a la conservacin del
recurso hdrico, pues la manera en la que est planteado el clculo del monto a pagar incluye diversos
factores que dan cuenta de la particularidad de cada regin donde se hace efectivo el cobro. Por el
momento, la tarifa actual enva el mensaje de que "el agua no vale nada (G. Rudas, comunicacin
personal, 17 de julio de 2014). Este mensaje, sumado a la idea generalizada de que Colombia es una
potencia hdrica obstaculizan la valoracin del recurso y generan interferencia en la seal econmica que
debera enviar el recurso.
De manera similar, la tasa retributiva es un instrumento que persigue que los actores que utilizan el agua
como receptora de vertimientos de DBO y SST inviertan en procesos productivos y tecnologas ms limpias
que impliquen un menor costo en la descontaminacin. En esta medida, es un estmulo para una
modificacin en la produccin que conlleve a la conservacin de las fuentes hdricas receptoras de
vertimientos. Si bien es cierto que tambin hay un margen de maniobra para aumentar el valor de esta
tarifa, el consenso general es que el valor est bien, pero la implementacin ha dejado mucho que desear.
Por esta razn, la tasa retributiva no ha llegado a comportarse como un incentivo a la conservacin salvo
en el caso de la Corporacin Autnoma Regional de las cuencas de los ros Negro y Nare. Como se detall
anteriormente, CORNARE ha observado importantes avances en este frente, producto de un proceso
adecuado de facturacin, recaudo, monitoreo, educacin y socializacin del instrumento como algo que le
genera beneficios no slo a los sujetos pasivos, sino a la sociedad en general. En teora, la tasa est
diseada para que aquellos que no cumplan con las metas de descontaminacin se vean obligados a pagar
tarifas cada vez ms altas, con el fin de generar presin sobre los sujetos pasivos y que stos opten por
introducir tecnologas y procesos de produccin que generen menores emisiones de DBO y SST. No
obstante, la herramienta diseada para incrementar el valor de la tarifa, el factor regional, no es
implementado por todas las corporaciones. Para que la tasa retributiva pueda constituirse en un
verdadero incentivo, es imperante que las autoridades ambientales implementen adecuadamente el
instrumento.
Por otro lado, el tema de cmo se han presentado las tasas ante los sujetos pasivos de la tasa tambin ha
incidido sobre su percepcin como impuestos, y no como incentivos a hacer un mejor uso del agua. As
pues, una buena implementacin de estas tasas, que conduzca a un cambio de comportamiento en los
usuarios, se trata de hacer comprender a los usuarios que las tasas no son impuestos, sino el
reconocimiento de las externalidades negativas que generan ciertas actividades econmicas; hacer uso de
los servicios que presta el medio ambiente (bien sea para el consumo o para verter desechos) debe
acarrear un costo, que puede hacerse efectivo bien sea a travs de los instrumentos econmicos y
financieros con el fin de internalizar los costos de la degradacin ambiental. La experiencia del sector de
servicios pblicos demuestra que las tasas no se han socializado de manera adecuada, y son percibidas por
muchos como impuestos o como trabas para el desempeo empresarial (R., comunicacin personal, 7 de
julio de 2014). As pues, es necesario que los instrumentos sean promovidos como una norma que
tambin protege a los productores, y de la cual pueden sacar provecho, pues garantiza la disponibilidad y
calidad del recurso necesario para su actividad econmica (R., comunicacin personal, 7 de julio de 2014).
Ahora bien, los instrumentos econmicos y financieros tambin pueden ser entendidos como esquemas
PSA o, a lo sumo, como antecedentes de esta propuesta. Se ha insistido sobre la necesidad de tener una
definicin PSA ms amplia para poder hacer asimilables los instrumentos existentes a este nuevo
instrumento. Puede entenderse a los PSA como un incentivo directo para que el ecosistema sea
manejado de manera que se asegure la provisin continua del servicio. A travs de esta compensacin los
beneficiarios o usuarios del servicio hacen un pago a los proveedores o custodios del servicio (Fondo
Patrimonio Natural, s.f.). Esta definicin rescata la esencia de los PSA sin imponer condiciones estrictas y
difcilmente alcanzables. Adems, permite ver cmo la TUA, la tasa retributiva y la TSE son, en alguna
medida, esquemas PSA de carcter obligatorio. El problema de la voluntariedad ha sido ampliamente
discutido en la literatura terica, y los expertos consultados concuerdan en que no es necesario que el
acuerdo sea voluntario para que haya un esquema de PSA; pero es Tacconi (2012) quien mejor explica las
implicaciones de los esquemas voluntarios, reconociendo que si bien es importante que los proveedores
del servicio ambiental se vinculen voluntariamente, no es esencial que los compradores tambin lo hagan
de este modo:
[] los esquemas PSA manejados por el estado implican una aceptacin implcita de que la
participacin voluntario de los usuarios finales del servicio ambiental no es una condicin esencial.
Esto puede suceder por al menos dos razones. Primero, los usuarios finales normalmente recibiran
los beneficios de un esquema PSA y su contribucin a la provisin del servicio ambiental est
garantizada (normalmente ocurre a travs de impuestos para la provisin de bienes pblicos); sin
embargo, involucrarlos de manera directa resultara en altos costos de transaccin. Segundo, si un
esquema PSA no provee (totalmente) el servicio ambiental, se espera que el costo para cada uno de
los usuarios finales sea relativamente bajo, ya que si el Estado est cobrando alguna tarifa por el
servicio ambiental, sta generalmente representara una pequea fraccin del presupuesto del
usuario.
Estas consideraciones esclarecen en qu medida las tasas ambientales consideradas pueden asumirse
como un esquema PSA, o un antecedente de los PSA. Pues bien, como se evidenci en el caso de la
relacin entre el PNN Chingaza y el Acueducto de Bogot, a travs del cobro de la TUA se efecta una
transaccin donde los bogotanos le hacen un pago al Parque (con el Acueducto como intermediario) para
que las autoridades ambientales competentes realicen inversiones que conlleven a la disponibilidad futura
del recurso hdrico el servicio ambiental que el Parque est proveyendo a los habitantes de la capital.
Asimismo, se esperara que si la TUA es implementada de manera adecuada, y las inversiones de las CAR
son hechas segn los conceptos de inversin contemplados por la ley, los usuarios del agua le estaran
pagando a las CAR para asegurar la proteccin de las cuencas que abastecen el agua que consumen. As, la
TUA es un esquema PSA que se justifica en tanto que el recurso es propiedad de la Nacin y, por ende, los
usuarios deben retribuir a la Nacin por su aprovechamiento. Consecuentemente, el Estado, representado
por las autoridades ambientales, debe cumplir con el deber de proteger el recurso, para lo cual en la
normatividad de la TUA se encuentran dispuestos los temas de inversin a los cuales las autoridades
ambientales deben destinar los recaudos de la TUA. En esta medida, se cumple el principio de que el que
hace uso del recurso, paga que impulsa los PSA, y se satisfacen los criterios necesarios para que haya un
esquema PSA. En tanto que las TSE son la tasa que las empresas generadoras de energa termo e
hidroelctrica pagan por hacer uso del agua en su actividad econmica, la anterior explicacin tambin
aplica para stas.
Al igual que la TUA, la tasa retributiva es un esquema dentro del cual aquellos que utilizan el agua como
fuente de vertimientos hacen pagos para que las autoridades ambientales inviertan en la
descontaminacin de los cuerpos de agua. Retomando el barrido sobre las diferentes formas que puede
encarnar un PSA, estn los llamados constructivos, los cuales buscan restaurar los servicios ambientales
de un rea que ha sido degradada. Tal es el caso de la tasa retributiva. All, el servicio ambiental por el que
se est pagando est claramente definido, como lo identifica Ernesto Guhl (comunicacin personal, 16 de
junio de 2014):
"Pues yo creo que una cierta medida s. Tienen ese carcter [de PSA ]. Cuando usted bota al ro
un vertimiento contaminado, pues el ro tiene una cierta capacidad de depuracin que es un
servicio ambiental. Yo creo que eso es lo que se est pagando. No solamente que se lo lleve, que es
uno, sino que tambin asimile y reduzca o aumente, por ejemplo, el contenido de oxgeno, que uno
lo ve.
As las cosas, los costos de las medidas correctivas y compensatorias corren por cuenta de quienes se
benefician de las fuentes hdricas al usarlas como receptoras de sus vertimientos, y las autoridades
ambientales hacen las inversiones pertinentes para garantizar que el recurso pueda continuar prestando
dicho servicio. Sin embargo, no cabe duda de que la tasa retributiva tiene un carcter ms fuerte como
incentivo a la conservacin por parte de los usuarios, que como parte de un esquema PSA.
Finalmente, las tasas ambientales tienen el potencial de generar los recursos necesarios para establecer
un esquema de pagos por servicios ambientales. Wunder (2005, p.20) enfatiza sobre la necesidad de tener
una fuente de financiacin estable que, a menudo, debe mantenerse de manera infinita. Teniendo esto en
cuenta, las tasas se pueden constituir en la fuente de recursos para efectuar el pago a los custodios del
servicio ambiental, de manera que son asimilables a este nuevo instrumento. Estas perspectivas las
comparten varios de los expertos consultados al respecto, y coinciden en la importancia del
fortalecimiento de los instrumentos existentes para que puedan ser asimilados a un futuro esquema de
pagos por servicios ambientales. Parte del fortalecimiento de los instrumentos es aumentar su capacidad
de generacin de recursos y mejorar su nivel de recaudo. En particular, hay un consenso general acerca de
la importancia de fortalecer la TUA con el fin de que se constituya en un incentivo para el buen
aprovechamiento del recurso; todas las personas consultadas concuerdan en que, actualmente, la tasa por
uso no es un reflejo del valor del recurso hdrico, pero reconocen en esta tasa un pago por un servicio
ambiental. Adicionalmente, el experto consultado de la CRA plante que los esquemas PSA deberan estar
contemplados en el POMCA, con el fin de integrar todos los instrumentos de gestin utilizando las
herramientas que ya estn disponibles. Esto abre la posibilidad de plantear PSA pro-pobres (Wunder,
2005; Pagiola 2007) financiados por las tasas y fundamentados en los POMCA. As pues, es preciso que los
instrumentos actuales comiencen a funcionar segn los objetivos con los cuales fueron diseados, de
manera que, o bien puedan complementar los esquemas PSA, o se constituyan por s solos en incentivos
efectivos para la conservacin.
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