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作者： 黎家維 ( 2013年6月4日 11:56)
關鍵字：公投 連署門檻 鳥籠公投

一、前言

各國有公投制度設計者，規定五花八門，不論是公投的連署與通過門檻高低、公投事項的範圍、發動機關為何，甚至是否可以司法審查公投題目，均無定論。由於一般民主國家實際政治運作以代議制度為主，直接民權的行使只是輔助代議政體之不足，因此公投連署與通過門檻之高低，就取決於一個國家制度的選擇，究竟是要讓一般民眾對於政治事務有更多直接參與決定的空間，或是要對代議政治菁英決策的模式進行若干程度的修正。因此公投門檻的高低，不是是非題，而是選擇題。

比較世界各主要民主國家的公投制度與門檻，我國公投法並非部分論者所譏諷的「鳥籠公投」，我們甚至可以自豪地表示我國公投制度遠較這些國家進步。

二、世界主要國家公投制度之概況

以下將說明世界主要國家公投制度之概況。

（一）美國

美國各州的規定來看，除了少數州未採用連署門檻的機制外，各州連署門檻的標準高低亦不一，連署門檻的要求範圍從北達科達州2%的低標準，到懷俄明州15%的高標準。一般而言，法律創制提案與公民複決提案的門檻較低(2% ~ 15%)，而（州）憲法創制提案的門檻較高(4% ~ 15%)。法律創制提案的中位數是8%，公民複決提案的中位數是5%，（州）憲法創制提案的中位數是10%。各州連署門檻的全部平均數從2.7%到15%，中位數為7.5%。

不過有的州的創制並非民眾直接創制，而是間接行使創制權。在一般法律與憲法的複決上，各州通過門檻也不一，大多數的州採簡單多數（但有的州尚有最低得票門檻之限制，如華盛頓州同意票必須達到出席投票人數的33％才算通過），新罕布夏州則採投票人數的2/3絕對多數，也有的州必須合格選民過半數同意（如麻塞諸塞州）才算通過者。

（二）德國

聯邦層級並無公投，基本法只對邦行政區發生變動或建立新邦時，才需交付公投。聯邦憲法法院甚至對邦及市鎮層級針對聯邦事務辦理諮詢性公投均持反對態度。

邦層級的公投內容，各邦也不盡一致。除少數外，一般各邦可對邦憲法與邦法律進行創制公投。但排除財政、租稅、公職人員俸給事項。

連署門檻為8％-20％不等，有的邦為4-5％（Barndenburg、Hamburg、Schleswig-Holstein），達到連署門檻後，由邦議會先行討論，若議會接受公投提案，則毋須再投票。若不接受，得提出對案一起交付公投。

投票門檻上，多數邦對於投票是否通過設有最低同意票之門檻，通常同意票必須達到選民數的20％、25％或33％。有的邦設有最低投票率門檻（Nordrhein-Wesrfalen為15%，Rheinland-Pfalz為30％），未達此比率者，一概否決。在邦憲法複決上，大部分通過門檻均為合格選民數過半同意，方為通過，Bavaria則為25％，但也有的邦還規定必須達到絕對多數同意才算通過。

市鎮層級的公投，提案連署有2-3％，也有6-15％，大多為10-20%間，主要視市鎮規模大小而定。大部分投票均設有20-30％的投票率門檻，採簡單多數決。Hamburg則無門檻，僅採簡單多數決。

（三）荷蘭

荷蘭並無全國性公投之規範，僅有規範地方性公投之「暫行公民投票法」。2005 年6 月依里斯本條約，舉辦是否同意歐盟憲法之全國諮詢性公投，結果為否決歐憲條款，為荷蘭第一次之全國公投。

依據暫行公民投票法，省及市鎮能對各自立法機關所做之決議進行複決，各地方並僅能對該法中未規定者自行依需要做其他的規定。因為憲法上並無賦予公投具拘束力之規定，故原則上省及市鎮僅得自行以地方法規規範住民發動或政府發動的諮詢性公投。其公投門檻如下：

1、省層級公投

提案門檻為0.33%的選民數；並須有5%選民的連署方得進行投票，由省選舉機關查核連署簽名及投票結果。在North Holland 省，其規定住民發動的複決案，投票率須達最近一次省級選舉實際參與投票選舉人總數的50%方為有效。

2、市鎮層級公投

提案及連署門檻依市鎮選民數多寡而有不同，規模大小與門檻高低成反比，詳如下表。至於通過門檻，則與省層級相同。

（四）比利時

沒有強制公投制度，只有諮詢性公投，因此沒有門檻問題。

（五）英國

1、策動者：國會

英國是不成文憲法國家，一切決定權在國會，在法理上任何一種公投投票僅是諮詢性質的公投，國會可依據或不必採納公投結果與否，而擁有最終裁量權。

2、連署門檻：無

3、表決方式：視當時狀況而定，簡單多數；多數同意且附帶多數選民比例之下限。

（六）加拿大

1、過去加拿大憲法並無公投規定，1982年修憲，規定任何修憲提案必須取得參議院和眾議院的同意，以及有十個省中最少2/3省立法機關的通過，這2/3省人口數需占全國人口的50％以上。至於一些專門和被載明的事項，其修憲程序便需國會與所有省的立法機關同意。再者，顧及憲法修正案會影響省的地位與權力，允許相關的省選擇性退出修憲行為。加拿大一開始並不信任公投制度，在1982新憲法通過前，僅兩次全國性公投（1898禁酒令與1942徵兵法案，均未通過），只是諮詢性質，類似於民調。

2、1991年加拿大通過稱為「加拿大憲法公投法」（An Act to Provide for Referendums on the Constitution of Canada），簡稱公投法（Referendum Act）。但聯邦層級的公投範圍僅限於與憲法有關者，由總督發動。公投題目可以有一個以上，交付選民或指定的省進行票決。公投過程首先是眾議院當中由12位或更多議員組成的團體，至少3天前被告之與諮商過公投內容，若公投議案經眾議院通過，該院即通知參議院議案內容與審議經過，以獲取參議院支持。

3、加國除育空地區之外，各省都舉辦過公投。公投範圍並無限制，當選民欲對公共事務表達意見時，政府（省長發動）得舉辦公投以獲知民意走向，民眾亦可連署發動（如英屬哥倫比亞可由該省各選區10％選舉人連署發動，薩克其萬可由選民15％連署發動），有的省（如魁北克、薩克其萬）則可由議會發動。

4、各省公投通過門檻不一。例如在薩克其萬（Saskatchewan，公投法則稱為 Referendum and Plebiscite Act）通過門檻為投票率超過60％，其中過半數以上贊成；或其中60％選民明確反對，即被封殺。在英屬哥倫比亞（British Columbia，簡稱ＢＣ或卑詩省。公投法稱為Referendum Act），通過採雙重門檻：即該省全數登記合格選民過半數通過，且還須有該省2/3選區，均達到登記合格選民過半數同意，才算通過。

5、但加國各邦公投效力為「諮詢性」，但有的省在特殊條件下對政府是具有拘束力的（如ＢＣ省若超過50％合格選民投票通過，則具拘束力，低於此的則不具拘束力）。對聯邦政府無拘束力。

（七）日本

除依憲法及地方自治法等規定，對憲法修正、制定適用特定地方自治團體之特別法、最高裁判所法官之國民審查、自治團體合併協議會設置，以及地方議會解散、首長與議員之罷免等事項進行「國民投票」，其通過門檻另有規定之外，公民投票僅限於地方自治體就自治事項為「住民投票」，其通過門檻則規定於各自治體所定「住民投票條例」中，大抵上規定均為相同。例如愛知縣高浜市「住民投票條例」第23條規定，住民投票案未達有投票權者總數二分之一以上投票，不進行開票；經有效投票數過半數同意，為可決成立。

至於憲法及法律所定國民投票之門檻，分述如下：

1、憲法之修正

日本憲法第96條第1項規定，憲法之修正，應經各議院議員總數三分之二上決議提出修正案，並交國民投票複決，過半數同意通過。

2、制定適用特定地方自治團體之特別法

日本憲法第95條規定，適用特定地方自治團體之特別法律，未經該地方自治團體國民投票過半數同意，國會不得制定之。

3、最高裁判所裁判官之任命

日本憲法第79條第1、2項規定，最高裁判所裁判官由內閣任命，應於初次任命後眾議院議員選舉時，交付國民審查，並應於通審查十年後，再交付國民審查，其後亦同。

依「最高裁判所裁判官國民審查法」規定，最高裁判所裁判官之國民審查，應由都道府縣具眾議院議員選舉權之國民，按公職選舉法相關規定以投票為之（參照第3、4、8、9條），投票結果贊成罷免數多於不贊成者，該裁判官應予罷免，但投票數未達選舉人總數百分之一者，不在此限（參照第32條）。

4、地方自治團體之合併協議

依「市町村合併特例法」第4條第14項及第5條第21項規定，市町村合併協議會設置協議，應交付合併市町村具有公職選舉權之國民投票議決。以有效投票數過半數贊成為可決成立（參照第4條第17項、第5條第26項）。

5、地方自治團體議會解散、議員及首長之罷免

依地方自治法第76條第1及3項、第80條第1及3項、第81條規定，地方自治團體具選舉權國民總數三分之一以上連署，得向該地選舉委員會提出解散議會、議員或首長去職之請求，選舉委員會應將該請求交選舉人投票。依同法第78條、第83條規定，選舉人投票過半數同意，議會應予解散，該議員或首長應即去職。

（八）西班牙

一般民眾與國會有公投發動權，公投內容除涉及憲法特殊部分者外，重大政策也可以辦理諮詢性公投。公民連署人數為50萬人。

（九）法國

與公民投票相關的法律分別分佈於憲法與一般法。在憲法層次有憲法第3條、第11條、第88之5條、第89條。在一般法層次，則有1958年11月11日「憲法委員會組織法」以及「1998年10月5日「關於向憲法委員會提出公投結果申訴之規定」。法國的全國性公投皆為強制性公投而非諮詢公投，政府必須依照公投結果加以執行。依據憲法第11條必須在公投結果公布後的十五日內公布公投立法條文。

法國公民投票策動者主要為總統與國會議員，2008年修憲中新增人民有資格主動參與公投案提出的新規定。

1、法國第五共和憲法第三條明訂法國國家主權屬於人民，其行使必須透過議員或公民投票。此外第11條與第89條規定公民投票的程式完全由政府掌控，而總統與議員才有權提出公民投票，而且需經過兩院同意才能付諸公民表決，所以在法國總統對於公民投票具有很大的裁量與決定權。

2、憲法第11條：「國會開議期間，總統在經由政府或是國會兩院聯合提議，並經政府公報公布後，得凡涉及公權力架構之調整，涉及國家經濟、社會或環境的政策改革、公共服務改革，或是對於不違憲，但影響憲政架構運作之條約批准的法律草案交付公民投票。」原憲法第11條規定總統得依政府或國會兩院所提之建議案提交公民投票，修憲後增加了第三項，「國會五分之一的議員提案以及十分之一公民的連署即可依法律提案進行公民投票」，使總統與國會皆有發動公民投票的權利，也新增人民有資格主動參與公投案的提出。不過增加已通過且實施尚未超過一年的法律不得做為公投議題。公民投票對象主要為憲法修正案及特定範圍之法律。法國對於公投題目範圍的直接限制規定於憲法第11條，除此之外並無任何其他特殊或例外的規定對公投題目加以限制。

法國公投歷年公民投票參與率有高有低，最高紀錄的一次有八成選民參與，而最低的一次僅有三成。至於通過門檻，則採簡單多數。

（十）瑞典

瑞典有諮詢性公投，強制性公投僅為修憲之必要程序，需有1/10國會議員提案辯論，再經1/3同意提案後發動。通過門檻為投票率須達50%，過半數同意通過。

（十一）義大利

1、公投次數多，在西歐僅次於瑞士。中央集權制國家。

2、1948年憲法將創制複決權入憲，目的在於制衡代議政治。

3、法律提案（創制）：5萬公民連署。（憲法71條）

4、複決公投：50萬選舉人連署，或5州議會請求。但預算、財政法律，大赦與特赦及國際條約之批准不適用公投。有效票多數同意即通過。（憲法75條）

5、總統於憲法規定情形亦可宣布公投。（憲法87條）

6、憲法或憲法性法律公布後三個月內，若有國會一院1/5議員請求，或50萬選舉人連署，或5州議會請求，可交付公民複決。非經有效票多數同意，不得公布。（憲法138條）

7、義大利憲法法庭裁定複決提案違背相關法令時，則可不准許交付公投。

（十二）韓國

依公民投票法（2004.1.29公布）第24條規定，交付公民投票事項，經有權投票者三分之一以上投票，有效投票數過半數同意，為確定通過。

（十三）瑞士

可分為強制性公民投票與非強制性公民投票兩類。

1、強制性公投門檻：(主要針對憲法、違憲法律及加入集體安全組織)，法源在憲法140條。

發動：非由選民發動，而由議會發動

表決：142條，參與投票選民過半數之同意及過半數之邦通過始得生效，小邦之票以半票計算。各邦選民之投票結果即為各邦之投票結果。

換言之，瑞士公民投票，除了看總票數，還要看各邦票數。

2、非強制性公民投票：(主要針對聯邦法令及國際條約)，法源在憲法第141條及聯邦政治權利法

發動：五萬選民或八個邦之提請

表決門檻，與強制性公投相同。

3、地方性公投

各邦規定不盡同，各邦不同。例如：JURA邦憲法規定2000公民或八個市鎮可提出，BERNE邦規定10000公民連署。至於表決門檻，憲法第142條所定為法定多數，適用於此。即過半選民同意通過。

（十四）其他歐陸國家提案連署門檻

匈牙利創制連署門檻10萬人（1.3％），複決連署門檻5萬人（0.63％）。斯洛維尼亞創制複決連署門檻均為4萬人（2.6％）。列支敦斯登法律創制與複決連署人數1000人（7.2％），憲法創制與複決連署人數1500人（10.7％）。斯洛伐克創制與複決連署門檻為35萬人（9.3％）。立陶宛創制複決連署門檻為30萬人（12％）。奧地利創制門檻10萬人。聖馬利諾複決提案門檻350人（1.2％），創制連署門檻60人。

三、各國制度之比較與分析

我國公投法區分全國性與地方性公投，可以發動公投的事由法律創制與複決、立法原則創制、重大政策創制與複決、修憲案複決。前三項事由必須由合格選民總數0.5%提案，5％連署發動，並合格選民50%投票，投票者過半數同意方為通過。不過，重大政策創制與複決，亦可由立法院多數決議發動交付公投。修憲案之複決則必須由立法委員1/4提議，3/4出席，及出席委員3/4之決議，提出憲法修正案。公告六個月後，有效同意票超過選舉人總額之半數，即通過之。

事實上，我們的公投法相較於歐美許多國家，無疑更為進步。

（一）許多國家並無全國性公投，僅有無拘束力的諮詢性公投

諸多我們熟知的歐美國家（例如德國、美國、荷蘭），在全國或聯邦層次的問題上，根本並無公投制度，或充其量僅有毫無拘束力之諮詢性公投（英國、比利時、加拿大），其效力完全由政府決定是否接受。即使是參考用諮詢性的公投，範圍也不是毫無限制，例如加拿大僅能就憲法問題進行，英國則取決於國會多數的意向。而我國公投法在全國性議題上，不論是法律的創制與複決、立法原則的創制，或是重大政策的創制與複決，均可進行公投。就算通過門檻不算低，但與上述國家相比，我們仍有直接參與的權力。

（二）在有拘束力公投制度國家中，我國公民可公投範圍較廣

以日本為例，僅限於憲法與相關法律規定的四項強制性公投程序（包括修憲、制定適用特定地方自治團體之特別法、最高裁判所裁判官之任命與地方自治團體之合併協議等），一般重大政策與法律的創制複決，並不在日本公投範圍中。西班牙與瑞典也僅限於修憲時，才有強制公投之必要，一般重大政策僅能舉辦諮詢性公投。因此，扣除了公民複決修憲程序的國家，能夠如我國這樣可以對全國法律與事務進行公投者，其實更為有限。

（三）我國公投制度的樣貌與義大利及法國較為接近

義大利有關法律的創制須有5萬公民連署；而複決則須50萬選舉人連署，或5州議會請求；總統也有權依據憲法就特定問題發動公投，通過門檻均與我國相同，採雙重門檻，不僅要合格選民的一半參與投票，同意票數還要過半數方能通過。法國通過門檻雖較我國為低而採簡單多數，但可公投的範圍則被限制在憲法第11條規定中，其雖較一般國家寬，但也非毫無限制。

（四）與歐美國家地方公投相較，我國公投連署與通過門檻並無較高

例如德國各邦規定雖有不同，一般連署門檻為4-20％，一般法律通過的門檻通常設有下限（達到所有選民數20％-33％），邦憲法的複決大部分必須有合格選民數的一半同意。美國各州連署門檻不一，在州憲法上為4-15％，一般法律的創制與複決為2-15％；通過門檻也不同，大多數的州採簡單多數，但有的州除簡單多數外尚有最低得票門檻（如選舉人總數30％或40％）之限制。也有的州是採三分之二絕對多數，或是合格民過半數同意者。

四、結論

若與世界直接民主典範－瑞士相較，我們公投法當然有較高的限制，但是兩國的制度與文化畢竟有異，直接民權發展成熟度也不同。但若批評我國公投制度是鳥籠或騙局，實在是言過其實。

此外，台灣內部對許多重大議題仍存在分歧，因為個案而降低公投連署與通過門檻，將可能打開潘朵拉的盒子，更可能削弱正常代議體制的運作，對整體政治社會制度產生深遠影響，不可不慎。

附錄：各國公投門檻比較表

• 黎家維

副研究員

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